改革開放后，由于市場競爭必然帶來企業(yè)優(yōu)勝劣汰，職工就業(yè)不再是終生鐵飯碗，原來由單位包辦的職工養(yǎng)老保險也就難以為繼。在20世紀80年代，一些地方出現(xiàn)按行業(yè)（如紡織行業(yè)等）統(tǒng)籌調(diào)劑使用退休費用或者由當(dāng)?shù)貏趧硬块T統(tǒng)一管理的地方退休費用社會統(tǒng)籌現(xiàn)象，基本上處于地方自主、范圍窄小、分割統(tǒng)籌、分散管理狀態(tài)。

1991年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，該決定根據(jù)當(dāng)時地方分割統(tǒng)籌現(xiàn)實，曾要求“由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。”不過，這里的省級統(tǒng)籌只是將各地市的養(yǎng)老保險基金結(jié)余部分按比例上繳到省一級，再由省一級根據(jù)不同地市的需要調(diào)劑使用。1995年3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，明確“基本養(yǎng)老保險費用由企業(yè)和個人共同負擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合。”同時提出兩個“統(tǒng)賬結(jié)合”實施辦法由各地、市（不含縣級市）選擇，并允許結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H對實施辦法進行修改，結(jié)果全國各地一下子冒出了數(shù)以百計的統(tǒng)賬結(jié)合方案。1997年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，對五花八門的地方統(tǒng)賬結(jié)合方案進行整合，同時再次要求各地逐步由縣級統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡；與此同時，行業(yè)統(tǒng)籌日益坐大，從90年代初期的個別行業(yè)迅速擴展到包括鐵道部、交通部、郵電部、水利部、民航總局、煤炭部、中國有色金屬工業(yè)總公司、電力部、中國石油天然氣總公司、中國工商銀行等10多個部門，形成了條條分割統(tǒng)籌與塊塊分割統(tǒng)籌并存的格局。鑒于這種格局直接損害了企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的完整性與公平性，引發(fā)了相應(yīng)的社會矛盾，在1998年3月組建新的勞動和社會保障部后，國務(wù)院于同年8月發(fā)布《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，再次強調(diào)要加快實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，并將行業(yè)統(tǒng)籌全部移交地方管理，即所謂屬地管理。不過，行業(yè)統(tǒng)籌移交地方的工作雷厲風(fēng)行，效果明顯，而地方統(tǒng)籌提升到省級統(tǒng)籌的工作卻進展緩慢。

2007年1月，勞動保障部、財政部印發(fā)《關(guān)于推進企業(yè)職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，正式明確省級統(tǒng)籌是指在制度政策、繳費比例、待遇計發(fā)辦法、基金使用、基金預(yù)算、業(yè)務(wù)規(guī)程六個方面實現(xiàn)省級統(tǒng)一，其核心內(nèi)容是實行省一級統(tǒng)收統(tǒng)支。由于執(zhí)行中困難重重，上述目標迄今仍未實現(xiàn)。

從目前調(diào)查得到的情況來看，職工基本養(yǎng)老保險仍處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)。僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7省實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支；絕大多數(shù)省區(qū)還停留在建立省級、地市級調(diào)劑金階段，個別省還未建立省級調(diào)劑金制度。因此，全國職工基本養(yǎng)老保險基金總體上依然分散在市、縣一級，地區(qū)分割統(tǒng)籌的格局并沒有根本性變化。

由上可見，職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)分割統(tǒng)籌格局是歷史形成的，其中既有整個改革事業(yè)的漸進性的影響，也受到了制度自身的轉(zhuǎn)軌成本、改革路徑以及與之相關(guān)的財政與行政管理體制的制約。特別是1995年推行統(tǒng)賬結(jié)合模式時允許各地自行選擇或設(shè)計方案，更使其從統(tǒng)一的國家制度安排在一定程度上淪為地區(qū)性制度安排。

職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)分割統(tǒng)籌的不良效應(yīng)

從調(diào)查所反映的情況來看，職工基本養(yǎng)老保險長期處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)的效應(yīng)是不良的，它嚴重地扭曲了制度實踐的正常路徑并危及著這一制度的可持續(xù)發(fā)展。

⒈地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致了不同地區(qū)的養(yǎng)老保險實際繳費負擔(dān)畸重畸輕，損害了制度公平與市場競爭的公平

眾所周知，公平籌資是法定養(yǎng)老保險制度鐵的法則，而公平競爭是市場經(jīng)濟鐵的法則。然而，在地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)下，因勞動者的年齡結(jié)構(gòu)與撫養(yǎng)比不同，各地養(yǎng)老保險實際繳費率相差懸殊。其中，東部沿海部分省區(qū)是勞動力的主要輸入地，人口相對年輕，使得企業(yè)實際繳費率偏低；中西部地區(qū)以及老工業(yè)基地因為人口老齡化較為嚴重，使得實際繳費率偏高。以2011年以例，廣東省企業(yè)實際繳費率僅為5.9%，而甘肅省的實際繳費率竟然高達24.5%，即使扣除因補繳或躉繳以及參保群體工資水平高或低于平均工資水平造成的誤差，兩者之間相差仍應(yīng)在3倍以上。

如表1反映，不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險企業(yè)單位實際繳費存在懸殊差異。如果以全國企業(yè)單位的平均實際繳費率12.3%劃線，則廣東、浙江、福建、北京、江西、上海、天津、海南、江蘇等9省處于全國平均水平之下，屬于繳費負擔(dān)較輕地區(qū)；河南省為12.3%，恰好處于平均線上；而湖南、遼寧、安徽、陜西、廣西、山東、吉林、貴州、重慶、湖北、河北、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、四川、新疆、西藏、青海、云南、寧夏、甘肅等21省屬于繳費負擔(dān)偏重地區(qū)，特別是青海、云南、寧夏、甘肅等4省的企業(yè)單位實際繳費率超過了20%，即使扣除當(dāng)年因補繳或躉繳等原因造成的誤差，也能夠說明這些省份的實際繳費負擔(dān)之重。不同地區(qū)實際繳費負擔(dān)的懸殊差距，既損害了法定養(yǎng)老保險制度公平籌資的鐵的法則，也背離了市場經(jīng)濟公平競爭的鐵的法則。如果這一格局持續(xù)下去，還將進一步固化不同地區(qū)的繳費負擔(dān)差異，既不利于東部沿海省份的產(chǎn)業(yè)升級與新競爭優(yōu)勢的形成，也不利于中西部地區(qū)協(xié)同發(fā)展。在世界各國，統(tǒng)一法定養(yǎng)老保險費率標準絕不是地方政府可以與中央政府討價還價的事情，而是中央政府必須為維護制度公平和市場競爭公平而創(chuàng)造的必要條件。