憲政、法治的意義比民主更根本

所謂憲法政治，就是建立在憲法基礎(chǔ)之上的政治，可以簡稱為“憲政”或者“憲治”。③不管說法如何，憲法政治或者說“憲政”是有特定含義的。筆者在2009年發(fā)表的《關(guān)于民主憲政關(guān)系的再思考》一文中，④論述了憲政的三大關(guān)切：第一，任何政府、任何領(lǐng)導(dǎo)人不管其是否民選，無論如何產(chǎn)生，⑤都要接受憲法和法律的約束，接受制約監(jiān)督，不能濫用權(quán)力，不能腐敗，即實(shí)行“法律之治”，把權(quán)力放到法律的籠子里邊去。即使是民選政府，其行為也要受嚴(yán)格的監(jiān)督和制約。人們對民選政府往往過分信任，很容易無限授權(quán)，而且拒絕任何外在監(jiān)督制約，這使得如何監(jiān)管民選政府，保證其不腐敗、不濫權(quán)，防止民選政府蛻變?yōu)槌綉椃ǚ芍獾臒o限政府，也就成為憲政的首要關(guān)切。

第二，憲政不僅要求政府權(quán)力必須是有限的，而且還要求國家權(quán)力的配置必須科學(xué)合理，協(xié)調(diào)高效。國家各種權(quán)力如何配置，國家機(jī)構(gòu)如何設(shè)置以及相互之間應(yīng)該是什么樣的關(guān)系，這些都應(yīng)是科學(xué)問題。任何一個(gè)國家，都一定有一個(gè)最適合這個(gè)國家的歷史、國情、民情、自然條件、地理和經(jīng)濟(jì)狀況的政治體制，憲法學(xué)家的任務(wù)是發(fā)現(xiàn)這個(gè)最適合的體制。治國是一門科學(xué)，政治應(yīng)該成為科學(xué)。⑥搞憲法也應(yīng)該是搞科學(xué)。⑦可見，憲政除了強(qiáng)調(diào)“法律之治”外，還要求必須是科學(xué)的政治，是“科學(xué)之治”。概括來講，憲政就是“法律之治”和“科學(xué)之治”的結(jié)合。

第三，盡管人民不一定直接參與政府的產(chǎn)生，但國家必須要保障基本人權(quán)，給予人民一定程度的自由和基本權(quán)利。

憲政最初是在英國產(chǎn)生的。1215年，英國就制定了《自由大憲章》，被一些學(xué)者視為英國和西方憲政的起源。⑧當(dāng)時(shí)主要目的不是為了民主，讓人民來選舉國王及其政府，而是為了限制約束國王及其政府的權(quán)力。因而，憲政先于民主而產(chǎn)生。嚴(yán)格來講，可以說，一直到今天，英國還沒有實(shí)現(xiàn)完全民主，國家元首不由民選，政府首腦也非選民直接選舉產(chǎn)生，但是憲政早已確立，法治政府早已形成，人權(quán)得到了尊重和保障。

從歷史上看，專制政府固然容易濫用權(quán)力，但是民主政府也可能濫用權(quán)力。民選政府及其領(lǐng)導(dǎo)人可能攜民意自重，藐視法律，其邏輯是，法律無非是人民代表(議員)的創(chuàng)造物，而民選政府則是人民自己直接“親生”的。是法律高，還是民選領(lǐng)導(dǎo)人更高?當(dāng)然是人民直接選舉產(chǎn)生的民選領(lǐng)導(dǎo)人比人民間接通過自己的代表制定的法律更具有權(quán)威。因此，民主政府可能會(huì)為所欲為，如果沒有強(qiáng)有力外在的法律監(jiān)管，民選政府及其領(lǐng)導(dǎo)人就可能凌駕于法律之上，走向腐敗和專制。從這個(gè)意義上說，憲政關(guān)注民主，但更加重視對民主政府的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)用制度來約束民主政府及其領(lǐng)導(dǎo)人。

這就是憲政的哲學(xué)基礎(chǔ)和基本邏輯。盡管任何政治體制都需要由人來操作，操作者個(gè)人的素質(zhì)、能力和品行當(dāng)然與政治產(chǎn)品質(zhì)量的高低有關(guān)系，但憲政更加關(guān)心的是，政治權(quán)力是否受到應(yīng)有的監(jiān)督約束，整個(gè)政治體制的設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理。無論多好的選舉制度都無法保證選出的人一定是最好、最合適的德才兼?zhèn)渲恕椪墓δ芫驮谟?，即便出現(xiàn)這種情況也不用擔(dān)心，無論什么樣的人當(dāng)政，都不可逾越憲法和法律劃定的權(quán)力界限，都要按照法定版本演出。憲政的眼睛是被蒙上的，無論誰在權(quán)力的位置上，無論你是否民選，憲法法律都要監(jiān)督你，約束你，讓你不能為所欲為。

最理想的政體當(dāng)然是既有憲政和法治，又有民主，這樣的體制最堅(jiān)固，抗震性最強(qiáng)，也就最長久;其次是只有憲政和法治，較少民主;再次是只有民主而沒有憲政和法治;最糟糕的是，既沒有民主，也沒有憲政和法治。也就是說，一個(gè)國家的民主可以有瑕疵，有“赤字”，不完美，但不能沒有憲政和法治，不能有“憲政赤字”和“法治赤字”。憲政、法治的缺失比民主缺失的后果嚴(yán)重得多。

憲法和憲法學(xué)應(yīng)該關(guān)注民主，追求民主，但是不應(yīng)把憲法、憲政與民主這些概念混淆在一起。政治學(xué)要深究權(quán)力是從哪里來的，關(guān)注民主問題，憲法學(xué)當(dāng)然也要關(guān)心權(quán)力是神授、君授或民授，關(guān)心民主本源問題，但其主要使命是研究監(jiān)督制約權(quán)力的技術(shù)方法、權(quán)力的科學(xué)配置和人權(quán)的保障，應(yīng)該是研究權(quán)力和權(quán)利的學(xué)問，是權(quán)力科學(xué)配置之學(xué)、權(quán)力監(jiān)督之學(xué)和人權(quán)保障之學(xué)。憲法學(xué)與政治學(xué)應(yīng)該分工合作，而非都去研究民主，而忽視研究如何監(jiān)督權(quán)力、規(guī)范民主。

民主是國家長治久安的必要條件，但是并非唯一、充分條件，民主只有與法治相結(jié)合，實(shí)行憲法政治，勵(lì)行憲政，才是跳出歷史周期率支配、真正實(shí)現(xiàn)政權(quán)“萬歲”的必由之路。主要原因有四。一是通過憲政建設(shè)，把權(quán)力牢牢約束在憲法法律范圍之內(nèi)，并為權(quán)力運(yùn)行提供明確規(guī)則，避免權(quán)力成為脫韁野馬，害人害己，導(dǎo)致政權(quán)自我解體。二是通過憲政建設(shè)，人民可以通過憲法規(guī)定的方式方法更換政府，無需訴諸暴力，實(shí)現(xiàn)了最高權(quán)力更替的制度化、法律化，政權(quán)可以自我更替、修復(fù)、完善，實(shí)現(xiàn)自我更新、永葆活力的目的。⑨三是憲政保障基本人權(quán)。在憲政體制下，國家尊重保障基本人權(quán)，人民有充分的權(quán)利和自由，人民與政府形成健康和諧的互動(dòng)關(guān)系。四是憲政為一切紛爭提供了法定解決的渠道和方法，杜絕了私人暴力、自力救濟(jì)。從歷史上看，政權(quán)滅亡最主要的原因是內(nèi)戰(zhàn)。而爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)的主要是因?yàn)楦鞣N各樣的矛盾糾紛長期無法得到公平合理的解決，最后釀成了內(nèi)亂內(nèi)戰(zhàn)。之所以這些矛盾糾紛無法得到公平合理的解決，是因?yàn)檫@個(gè)國家根本沒有法律，到處無法無天，或者有法律但是法律本身不公平，或者法律公平但是沒有辦法得到很好實(shí)施，人民只能自力救濟(jì)，暴力頻發(fā)就不可避免。因此，必須建立一套公平合理的憲法法律制度和機(jī)制，把各種各樣的矛盾糾紛包括政治性糾紛，都納入到法律軌道上解決，這樣才可能實(shí)現(xiàn)江山永固，政權(quán)永續(xù)。