〔摘要〕：本文運用包容性增長的理念對我國農(nóng)村社區(qū)公共品供給的現(xiàn)實邏輯和推進指向進行了分析，認為我國農(nóng)村社區(qū)公共品供給的現(xiàn)狀存在諸多非包容的“排斥性”邏輯，主要表現(xiàn)在體制設置的排斥性、制度環(huán)境的排斥性和權利保障的排斥性等三方面，為了實現(xiàn)真正的“包容性增長”，國家應通過頂層設計推動資源下鄉(xiāng)和治理原則的建構(gòu)，并通過城鄉(xiāng)公共品供給的一體化實現(xiàn)福利普惠，使農(nóng)民全面享有需求表達和決策的權利，成為農(nóng)村社區(qū)公共品的真正“業(yè)主”。

〔關鍵詞〕：農(nóng)村社區(qū)公共品；包容性增長；現(xiàn)實邏輯；推進指向

所謂農(nóng)村社區(qū)公共品是指在鄉(xiāng)或村范圍內(nèi)提供的，為全鄉(xiāng)或全體農(nóng)民（或其中一部分）所消費的帶有公共產(chǎn)品性質(zhì)（消費和收益難以完全排他）的產(chǎn)品或服務，包括了農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)等農(nóng)業(yè)基礎設施；鄉(xiāng)村道路、交通、通訊建設；農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、農(nóng)村基礎教育及農(nóng)村文化設施及服務；以全部或部分農(nóng)民為對象的技術、市場信息等服務。[1]從其定位可以看出，農(nóng)村社區(qū)公共品與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益及農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關，是影響到農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性條件，但由于其具有非競爭性、非排他性特征，市場難以提供或不能完全由市場化的方式供給，由此農(nóng)村社區(qū)公共品供給主要由各級政府進行主導。當前學術界對農(nóng)村社區(qū)公共品的研究主要集中于供給制度變遷、現(xiàn)狀困境和對策建議等方面，側(cè)重于政策導向，具有微觀性、技術性特征，但缺乏全局視角和宏觀戰(zhàn)略的方向性建構(gòu)。由此，通過引入新的理念來探究農(nóng)村社區(qū)公共品的現(xiàn)實邏輯和未來指向具有填補理論空白點的意義。

作為一個發(fā)展理念，“包容性增長”正受到越來越多的關注，其理念的形成和理論的發(fā)展，雖然時間不是很長，卻隱含著一個嚴密的邏輯框架和完整的內(nèi)容體系，具有新銳解釋力。[2]13但當前“包容性增長”理論研究主要側(cè)重于宏大敘事和純理論建構(gòu)，對我國現(xiàn)實領域“非包容性”的實踐悖論關注不夠。由此，尋找到恰當?shù)那腥朦c以實現(xiàn)理論空間的拓展并與實踐指向?qū)崿F(xiàn)融合將是未來重要的研究指向。綜合考慮到我國的現(xiàn)狀，在未來相當長的時期內(nèi)，國家推進包容性發(fā)展戰(zhàn)略，可以選擇從建立健全公共服務體系、公共政策改革完善和公共管理規(guī)范提升等方面著力，其中公共服務體系建設不僅問題較多、相對容易突破，而且與包容性發(fā)展的幾個方面緊密相關，因而可以作為重要的戰(zhàn)略著力點和短期突破方向。[3]而農(nóng)村社區(qū)公共品供給作為公共服務體系中的薄弱一環(huán)更是熱點和難點，由此以“包容性增長”理念對其進行深入探究具有高度的理論契合性和重要的現(xiàn)實意義。

一 “包容性增長”理念的歷程演進和核心內(nèi)蘊

2007年8月亞洲開發(fā)銀行在“以包容性增長促進社會和諧戰(zhàn)略研討會”上正式提出了“包容性增長” (或為“共享式增長”)的理念，而后世界銀行、經(jīng)合組織等國家組織又發(fā)表了關于“包容性增長”的報告。在十七屆五中全會上，包容性增長被寫入“十二五”規(guī)劃，成為未來執(zhí)政理念的重要內(nèi)容之一?？梢哉f“包容性增長”在經(jīng)濟發(fā)展理念層面受到了國內(nèi)外的高度重視和持續(xù)熱捧，自上而下，由外而內(nèi)向社會傳達了新的價值導向，但這一新型戰(zhàn)略觀念的產(chǎn)生并非偶然，而是基于經(jīng)濟發(fā)展、公平正義和權利共享理論的多方演進。

首先“包容性增長”的提出基于經(jīng)濟發(fā)展的新理念。經(jīng)濟增長可以創(chuàng)造更多的必需資源，用于實現(xiàn)公共品和公共服務的供給、人力資源的資本提升及勞動者物質(zhì)和文化生活的提高。由此，經(jīng)濟增長是實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標的基礎條件，但經(jīng)濟增長并非完全等同于發(fā)展，片面強調(diào)數(shù)量并服務于特定政治目的經(jīng)濟增長方式并不能實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的預期，卻易促使各地區(qū)、各階層之間的利益差距擴大，最終影響發(fā)展。在深刻反思和不斷調(diào)整的基礎上，經(jīng)濟發(fā)展的理念經(jīng)歷了新古典主義、新制度學派、新增長理論到科學發(fā)展觀的持續(xù)演進，作為經(jīng)濟發(fā)展理念具體形態(tài)的經(jīng)濟增長方式也依次表現(xiàn)為綜合增長、全面增長、可持續(xù)增長再到包容性增長的歷史演進過程。[4]其主要強調(diào)在實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的過程中，國家和政府應發(fā)揮自主性和自覺性功能，擔負各自的職責，通過經(jīng)濟增長和分配的良好機制將經(jīng)濟增長成果惠及所有區(qū)域和人民以實現(xiàn)共同增長。

其次，“包容性增長”的提出又基于公平正義理論。公平和正義是人類永恒追求的價值導向，其主題本質(zhì)上是社會體制對社會合作所產(chǎn)生利益進行分配的德性。在亞洲的大部分發(fā)展中國家，由于制度設計的缺失和市場規(guī)則的不完善，民眾在基礎教育、社會保障及其他社會服務或公共品的享有等方面機會不均衡、不平等，這主要根源于各方面社會排斥性制度所帶來的弱勢群體的權利缺失。長此以往，制度和政策將失去調(diào)劑效能，造成社會不公的加劇，最終對整個經(jīng)濟社會形成損害。由此包容性增長不僅強調(diào)增長，也強調(diào)所有民眾福利水平的普惠性，也即人人參與增長和分享增長的機會應平等，只有制度公平，才能保證機會的均等和公平的競爭，從而最終實現(xiàn)包容性增長。[5]

再次，“包容性增長”的提出還源于權利共享理論。權利共享的理念來源于國內(nèi)外學術界及國家機構(gòu)對減貧問題的漸進認識：從關注生存所需物質(zhì)條件的收入貧困，發(fā)展到注重培養(yǎng)脫貧內(nèi)在條件的能力貧困，再到探求機會不平等和權利缺乏的權利貧困。為達到減貧的目的，首先倡導的是“先富帶后富”的極化涓滴增長，也即認為隨著經(jīng)濟總量的增長，收益會自動滲透到整個經(jīng)濟社會之中，但在很多國家的實踐中卻出現(xiàn)了悖論，經(jīng)濟增長并未帶來貧困的減少。于是人們又針對不平等的現(xiàn)狀提出了廣泛基礎的增長（broad-based growth）和益貧式增長（pro-poor growth）的理念，強調(diào)減貧政策應有利于窮人在經(jīng)濟增長中獲得人力資本的能力提升，形成良性循環(huán)的機制以使其獲得更多收益。隨著減貧實踐的發(fā)展，國際機構(gòu)和學術界開始注意到貧困問題更多源于權利的貧困，“發(fā)展中國家除了收入差距外，非收入方面的差距也在擴大，其中最受關注的是民眾在接受基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務以及其他基本社會服務等方面所面臨機會的不平等。而這主要是緣于民眾尤其是貧困人口和弱勢群體的各種權利(包括政治權利、經(jīng)濟權利和社會權利等基本人權)的被剝奪和被侵蝕，以及由于等級地位、權勢和財勢、城鄉(xiāng)分割制度、地理位置、性別以及無能力等原因而遭受到的各種社會排斥。”[6]由此包容性增長理念還強調(diào)桎梏貧困者的社會排斥需要被打破，公平參與的政治和社會權利應受到保護。

世界銀行等國家機構(gòu)和國內(nèi)外學術界對包容性增長的內(nèi)涵爭議頗多，有的將其定義在機會均等的增長或益貧式增長，有的從全球視角著眼于國內(nèi)外層面從就業(yè)、協(xié)調(diào)發(fā)展或執(zhí)政理念角度來定義包容性。[7]8盡管沒有統(tǒng)一的定義，但可以看出對“包容性增長”內(nèi)涵的理解，具有共識性：從增長理念上看，包容性增長是對排斥性增長的批判和超越，排斥性增長是一種經(jīng)濟主導式增長，而包容性增長是一種全面協(xié)調(diào)式增長；排斥性增長是一種低參與性、低共享性的增長，而包容性增長是一種高參與性、高共享性的增長[8]；從表征特性上看：一，包容性增長倡導的經(jīng)濟增長是一種協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的增長，這種增長應通過制度建設惠及整個社會發(fā)展，倡導的是既有數(shù)量增長又有質(zhì)量增長的良性體制；二，包容性增長著重強調(diào)了公平正義，即增長應打破體制的區(qū)隔和排斥，倡導的是良好協(xié)調(diào)的制度環(huán)境；三，包容性增長包涵了權利增長，認為機會的平等和權利的共享是增長的核心內(nèi)蘊。

綜觀之，可以說包容性增長的提出本質(zhì)上是防止經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展“脫嵌”，而將經(jīng)濟行為重新嵌入社會結(jié)構(gòu)的國家自主性的努力，可被譽為“中國的政治經(jīng)濟學”，它顯示了在中國經(jīng)濟增長現(xiàn)實中政治因素重要性的提升，突出了人們在轉(zhuǎn)型期中效率之外追求公平的迫切性[9]，作為一個理論創(chuàng)新豐富了“中國模式”的內(nèi)涵。[10]

二 農(nóng)村社區(qū)公共品供給非包容的“排斥性”邏輯

農(nóng)村社區(qū)公共品的充足供給為農(nóng)業(yè)效率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展提供基礎性條件，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設領域?qū)崿F(xiàn)包容性增長的戰(zhàn)略重點和努力方向之一?？梢哉f，要實現(xiàn)包容性增長，農(nóng)村社區(qū)公共品供給應具有全方位的“包容性”，即必須能有效、充足、公平地滿足鄉(xiāng)村對公共品的實際需要，尤其要使農(nóng)民充分享受到公共品供給的表達權和決策權。但反觀我國當下農(nóng)村社區(qū)公共品供給的現(xiàn)實情況，卻存在著諸多排斥性增長所帶來的問題和困境，呈現(xiàn)出非包容的“排斥性” 邏輯。

（一）體制設置的排斥性：公共品供給的結(jié)構(gòu)悖論及滯后體制帶來投入困境

農(nóng)村稅費改革之后，為滿足農(nóng)民日益多樣化的需求偏好，促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展及和諧穩(wěn)定，國家層面開始通過財政轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)村公共品進行制度內(nèi)供給，但針對農(nóng)村公共品供給的公共財政制度體系并沒有真正建立起來，高效、優(yōu)質(zhì)的供給難以最終有效達成，這與“包容性增長”通過制度建設推動協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的理念相悖。首先是農(nóng)村社區(qū)公共品供給結(jié)構(gòu)不合理，出現(xiàn)了總量投入不足與部分公共品供給過剩的悖論。稅費改革之后，國家為有效解決“三農(nóng)”問題，用制度內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付取代了制度外的籌資籌勞，并針對取消稅費之初帶來的供給困境，逐年加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，但總體上說支持總量依然水平較低，農(nóng)村公共品尤其基礎設施投資在國家公共品財政支出中的比重在“十五”期間曾一度降低到基本建設總投資的4.8%。正是由于投入不足，加之稅費改革后鄉(xiāng)村兩級組織的凝聚力和組織力弱化，公共品的維護和管理機制缺失，一些與農(nóng)民生產(chǎn)緊密相關的小型水利工程、村屯級道路等老化損毀嚴重，一些關乎農(nóng)民生活和發(fā)展的公益事業(yè)或公共服務如醫(yī)療保障、科技服務及培訓項目等嚴重匱乏。而與此形成悖論的是一些公共品的嚴重過剩，因為供給的單位或部門不能完全掌握農(nóng)民生產(chǎn)生活對公共品的需求偏好，從自身利益和邏輯出發(fā)，上馬一些短、平、快、新的“政績工程”，熱衷于“鋪攤子”、“一刀切”，從而造成公共資源的嚴重浪費。其次是農(nóng)村社區(qū)公共品供給體制的多頭管理和服務乏力亦對供給形成消極影響，國家財政轉(zhuǎn)移支付投入的效率、效益并不理想。從公共品投入的縱向體制上看，由于我國政府行政層級多、體制交叉等原因，農(nóng)村社區(qū)的多種公共品由各行業(yè)系統(tǒng)進行供給、分配和管理，涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、國土、水利、交通等20個系統(tǒng)或部門，造成各政府投資部門多頭管理，多頭分配、多頭監(jiān)管，從而造成支農(nóng)資金使用效率及效益大打折扣。而從橫向體制上看，縣鄉(xiāng)一級關涉農(nóng)村社區(qū)公共品供給的服務體系受到嚴重削弱，提供基層水利管養(yǎng)、科技信息及農(nóng)技服務等公益服務內(nèi)容的單位或部門由于體制改革等多方面原因面臨發(fā)展困境，從而嚴重影響到供給的投入效果。

（二）制度環(huán)境的排斥性：公共品供給的城鄉(xiāng)二元和政府職責錯位導致公平偏移

農(nóng)村社區(qū)公共品與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)民生活緊密相關，政府歷來一直高度重視并予以主導性供給，其實質(zhì)是運用公共權力通過汲取可支配的公共資源并通過轉(zhuǎn)移支付的方式進行重新配置，從供給過程中獲得政權的合法性建構(gòu)。但在公共品在配置的過程中，卻存在著公平的偏移：首先從外部來講，表現(xiàn)在公共品供給城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)對壘。自建國之后，我國長期采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，城市中的基礎設施建設、教育及醫(yī)療保障等都由政府包辦，農(nóng)村社區(qū)的公共品則主要依靠集體經(jīng)濟和農(nóng)民進行自籌解決，從而形成界限分明的“雙軌制”。上世紀八十年代農(nóng)村改革之后，由于國家財政能力的限制，城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給模式持續(xù)沿用，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度外籌資籌勞長期不變并延續(xù)。因為這種“路徑依賴”對政府而言可以大量減少物質(zhì)和組織成本，相對于其他制度具有更大的收益，對政府而言具有收益遞增特征，由此制度不斷通過“復制機制”再生產(chǎn)并自我強化形成正反饋機制，從而強化了依賴特性，制度變遷的既定方向會在以后的發(fā)展中不斷自我強化，沿著這條路徑不斷發(fā)展下去，最后鎖定效率低下狀態(tài)[11]。也即公共品供給城鄉(xiāng)二元雙軌制一直延續(xù)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)愈加固化。盡管稅費改革之后，國家逐年加大了對農(nóng)村社區(qū)公共品的制度內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付力度，但與城市的公共品投資相比，農(nóng)村社區(qū)公共品的投入比重依然過小，公共品供給的城鄉(xiāng)公平遠未實現(xiàn)。其次從內(nèi)部來講，表現(xiàn)在多層級政府在公共品供給中職責的錯位和缺位，也即中央政府和地方政府之間的責權不公平、不統(tǒng)一。自財政“分稅制”改革實行之后，財政權及收入大部分上移，地方政府尤其是基層縣鄉(xiāng)政府的財政稅收更是匱乏，只能以各種“費”的形式汲取農(nóng)民利益以彌補不足。稅費改革之后，“費”被明令取消，縣鄉(xiāng)財政大多陷入困境，從而無力進行農(nóng)村社區(qū)公共品的供給，而中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付以公共品項目的形式下?lián)?，也往往要求地方進行資金配套，地方政府由于財政困難難以兌現(xiàn)，從而經(jīng)常使公共品供給難以有效完成。與財權上移相悖的卻是事權下移，一些本該由中央政府在全國層面進行統(tǒng)籌的公共品項目，例如農(nóng)村義務教育、基本醫(yī)療保障、農(nóng)田水利基礎設施建設等卻交由地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府來承擔，本來由縣鄉(xiāng)政府承擔的地方性及村社范圍內(nèi)的公共品供給卻下壓給村社集體來承擔，在縣鄉(xiāng)和村莊集體財政嚴重匱乏的情況下，必然導致無法履行事權，也就是意味著政府職責的錯位導致了缺位。同時縣鄉(xiāng)政府作為具有獨立利益的行政主體，往往傾向于從自身行為邏輯出發(fā)，將有限資金投向應付上級考核的“硬指標“，如道路建設的“政績工程”、防洪設施的“保命工程”等，一些見效慢、周期長的農(nóng)村社區(qū)公共品進一步被忽視，從而加劇了農(nóng)村社區(qū)公共品供給的不平衡。

（三）權利保障的排斥性：公共品供給機制的分化致使需求表達和決策出現(xiàn)盲點

在農(nóng)村社區(qū)公共品供給機制中，農(nóng)民如何進行表達決策是一個不可回避的話題。建國之后，我國鄉(xiāng)村社會一直處于城鄉(xiāng)二元中的弱勢地位，農(nóng)民缺少制度化的利益表達通道，公共品供給一直由政府“代替”農(nóng)民決策，從而導致供給與需求出現(xiàn)斷裂。稅費改革之后，隨著公積金、公益金和“兩工”制度的取消，農(nóng)村社區(qū)公共品開始分化為兩種方式：一是國家以各級政府的財政轉(zhuǎn)移支付來替代原來從農(nóng)民身上收取的用于公共品籌資的“三提五統(tǒng)”和各種攤派；二是農(nóng)村社區(qū)公共品供給尤其是村級的生產(chǎn)性公益事業(yè)建設可以以“一事一議”的方式進行。在兩種方式中，農(nóng)民對公共品供給需求偏好的表達和決策權皆處于“缺失”狀態(tài)。

首先是農(nóng)民在國家財政轉(zhuǎn)移支付公共品項目中的扮演了“懸浮旁觀者”的角色，需求表達和決策權難以落實。后稅費時代，國家對農(nóng)村社區(qū)公共品的供給持續(xù)沿用了“自上而下”的決策方式，項目的整體規(guī)劃由代表國家的各職能部門或單位來實施，但國家的各級職能部門或單位支付不起對所有個性需求進行甄別并分別規(guī)劃、決策的成本，從而造成了國家轉(zhuǎn)移支付資金所供給的公共品項目以“撒豆子”、“一刀切”的方式進行；國家轉(zhuǎn)移支付所建設的公共品項目在后期的維護管理上，也出現(xiàn)了諸多問題，主要集中在管理意識不強、管理主體混亂、管理責任難落實、管理經(jīng)費難保障等方面[12]，農(nóng)民基本上沒有能更多地參與進去，很多基建性質(zhì)的公共品項目損毀嚴重，處于無人問津的狀態(tài)。可以說，在后稅費時代，農(nóng)民在國家所供給的公共品項目中處于“失語”狀態(tài)，成為了“沉默的旁觀者”。其次是農(nóng)民在村莊公共品“一事一議”項目中陷入了“三難”困境，需求表達和決策權沒有取得實際成效。所謂“一事一議”主要指農(nóng)村稅費改革后，村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設、道路修建、植樹造林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有關的土地治理項目和村民認為需要興辦的集體生產(chǎn)生活等其他公益事業(yè)項目，如果涉及到籌資、籌勞或使用集體資產(chǎn)必須經(jīng)由村民會議民主表決來進行。由于“一事一議”依托村民自治制度開展，實行的是民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，所以單純從制度設計上說，在“一事一議”中農(nóng)民可以充分進行需求表達和決策。但從現(xiàn)實的角度看，其已經(jīng)不是一個參與問題，更是一個集體行動是否達成的問題。自“一事一議”制度2000年初步運行之后，雖然在一定程度上、一定范圍內(nèi)起過一定的積極作用，但整體說來陷入了“事難議、議難決、決難行”的“三難”困境：首先是“事難議”，原因是“一事一議”制度的組織成本過高；其次是“議難決”，原因是“搭便車”心理導致“奧爾森困境”[13]；再次是“決難行”，原因是釘子戶導致“少數(shù)決定多數(shù)”。由此，可以說，農(nóng)民在“一事一議”的組織、決策、執(zhí)行等方面都出現(xiàn)了困境，導致農(nóng)民社區(qū)公共品通過這種方式難以完成，農(nóng)民在公共品供給中的權利難以真正落實。