錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中指出，“改革開放以來，我們總結(jié)發(fā)展社會(huì)主義民主正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)人民民主是社會(huì)主義的生命，堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，不斷推進(jìn)政治體制改革，社會(huì)主義民主政治取得重大進(jìn)展……”[1]的確，三十多年的政體改革成效明顯，成績(jī)巨大，但不可否認(rèn)，與經(jīng)濟(jì)體制改革相比，政治體制改革明顯滯后，影響了經(jīng)濟(jì)體制改革和其他方面的改革進(jìn)一步推進(jìn)。當(dāng)前深化我國(guó)政治體制改革的本質(zhì)與核心是制度創(chuàng)新，因?yàn)樵谡挝拿鹘ㄔO(shè)中，制度創(chuàng)新是一個(gè)“帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”[2]的問題。中國(guó)當(dāng)代的政治體制改革，必須從制度創(chuàng)新入手，在政治文明建設(shè)中進(jìn)行理性的探索，不斷為政制發(fā)展提供動(dòng)力和資源，促進(jìn)社會(huì)主義政治制度不斷發(fā)展和完善，使社會(huì)主義政治制度的優(yōu)越性和先進(jìn)性能夠充分彰顯。制度創(chuàng)新既是當(dāng)代中國(guó)政治體制改革的核心內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的必由之路。

　　一、制度創(chuàng)新對(duì)于當(dāng)代中國(guó)政治體制改革的意義

(一)是當(dāng)代中國(guó)政治體制改革的內(nèi)在要求

政治體制改革是一項(xiàng)沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的獨(dú)創(chuàng)性事業(yè)，這就要求我們?cè)谡误w制改革中必須進(jìn)行自主探索和創(chuàng)新。從根本上講，制度創(chuàng)新就是立足國(guó)情對(duì)不合時(shí)宜的舊制度進(jìn)行改革，構(gòu)建一套符合本國(guó)實(shí)際、順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的新制度的過程。對(duì)于當(dāng)前正在深化政治體制改革的中國(guó)而言，必須“把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方的政治模式”[1]。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)條件不斷變化和社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜多變，要求改革者必須與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)政治發(fā)展演進(jìn)的客觀規(guī)律，對(duì)政治制度進(jìn)行適時(shí)的變更。唯物辯證法告訴我們，事物是不斷發(fā)展變化的，社會(huì)主義作為新生事物，也處在不斷變化之中，世界上不存在一勞永逸的制度設(shè)計(jì)和體制安排，某種制度在設(shè)計(jì)之初也許是先進(jìn)的，但隨著實(shí)踐的變化，這種制度也會(huì)變得僵化和保守，如果得不到適時(shí)調(diào)整與更新，最終會(huì)成為社會(huì)發(fā)展的阻滯，正如美國(guó)著名學(xué)者托羅達(dá)所說：“如果一個(gè)國(guó)家沒有在社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)制度方面采取相應(yīng)的變化，則政治和社會(huì)的發(fā)展通常是不可能的。”[3]另外，政治文明的建設(shè)成果也需要制度創(chuàng)新來進(jìn)行保障和鞏固。制度創(chuàng)新具有凝結(jié)和固化功能，可以及時(shí)有效地把政治文明建設(shè)所取得的成果“凝固”到具有國(guó)家強(qiáng)制性、普遍約束力和相對(duì)穩(wěn)定性的規(guī)章、法律和制度上，可以為政治文明的再建設(shè)奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。學(xué)者李景治曾指出：“政治發(fā)展，包括一些好的想法、做法，一些利國(guó)利民的重大政治舉措、一些民主化的進(jìn)程，如果不及時(shí)轉(zhuǎn)化成新的制度，就有可能由于領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)移而被忽略，或者因時(shí)過境遷而被淡忘，甚至僅僅遭到少數(shù)利益集團(tuán)的反對(duì)就被否定。這些政治發(fā)展的成果只有轉(zhuǎn)化成人人必須遵守的、具有法律地位的制度，才能持久、穩(wěn)定地發(fā)揮應(yīng)有的作用。”[4]

(二)是當(dāng)代中國(guó)政治體制改革的動(dòng)力

首先，經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提升有賴于制度創(chuàng)新，政治體制改革需要堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和雄厚的物質(zhì)條件。諾斯指出：“決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效和知識(shí)技術(shù)增長(zhǎng)率的是政治經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)構(gòu)，人類發(fā)展的各種合作和競(jìng)爭(zhēng)的形式及實(shí)施將人類活動(dòng)組織起來的那些規(guī)章制度，正是經(jīng)濟(jì)史的中心。”[5]他的觀點(diǎn)正是新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流觀點(diǎn)，即不僅經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定于制度，而且技術(shù)和資源的上限也由制度所決定。諾斯進(jìn)一步指出：“制度構(gòu)造了人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，制度變遷則決定了社會(huì)演進(jìn)的方式，因此，它是理解歷史變遷的關(guān)鍵。”[5]可見，制度創(chuàng)新對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展所起的重大作用，可以說，制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是相伴相生的，“對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的歷史研究就是對(duì)制度創(chuàng)新的研究”。[6]改革開放以來，以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體以制度創(chuàng)新為推手，推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)飛躍式的發(fā)展，取得了舉世矚目的成績(jī)就是明證。

其次，社會(huì)活力的激發(fā)從而為政治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供豐富的精神資源也有賴于制度創(chuàng)新。當(dāng)代中國(guó)政治體制改革的目標(biāo)之一是要最大限度地將社會(huì)成員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性充分調(diào)動(dòng)起來，以激發(fā)社會(huì)活力，這需要立足國(guó)情，不斷解放思想，通過制度創(chuàng)新來消弭制約人們思想的陳舊觀念與不合時(shí)宜的精神枷鎖；人們的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的充分調(diào)動(dòng)有賴于將國(guó)家、集體和個(gè)人的三者利益進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)節(jié)，這也需要制度創(chuàng)新。社會(huì)主義政治制度民主化的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)主義優(yōu)越性和吸引力的充分彰顯，以及拓寬人民群眾政治參與渠道，最大限度動(dòng)員他們依法參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理等，都需要破舊立新，突破傳統(tǒng)制度的窠臼，構(gòu)建新的制度，從而維護(hù)廣大人民群眾的根本利益。

(三)是當(dāng)代中國(guó)政治體制改革的核心

有學(xué)者認(rèn)為，廣義的政治制度從內(nèi)到外分為三層[7]，即核心層、中層和外層。一個(gè)國(guó)家的國(guó)體及其制度規(guī)定就是政治制度的核心層。一般來講，外層制度的性質(zhì)受到具有超強(qiáng)穩(wěn)定性的核心層和中層制度的規(guī)定，發(fā)展和完善具有較強(qiáng)可塑性和靈活性與較高可塑性的外層制度，可以充分發(fā)揮核心層與中層政治制度的功能。狹義上的政治制度僅指圍繞核心層與中層運(yùn)行的外層政治運(yùn)作體制。從本質(zhì)上看，政治制度不論是廣義還是狹義都是以程序化和規(guī)則化的方式對(duì)政治資源進(jìn)行某種配置，所以，從這個(gè)意義上說，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的人治政治轉(zhuǎn)向憲政體架構(gòu)下的法治政治是政治體制改革的核心。政治現(xiàn)代化，有人也稱為政治發(fā)展，可以從政治主體的特征、治理的方式與權(quán)力的性質(zhì)等角度進(jìn)行界定?？傮w上來看，政治現(xiàn)代化是指一個(gè)國(guó)家政制體系和政治生活由迷信權(quán)威、專制、人治走向理性、自主、民主和法治這樣一個(gè)由低級(jí)向高級(jí)發(fā)展與演進(jìn)的過程。公民文化的構(gòu)建、理性化的政治行為、制度化的政治體制等是政治現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化都必須依賴制度創(chuàng)新。

其一，制度創(chuàng)新可以助推公民文化的構(gòu)建。制度是在文化的孕育下發(fā)展起來的，文化與制度之間相互作用、相互影響共同推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，不同的文化塑造了不同的制度；某種制度必然嵌入某種社會(huì)文化的烙印，并與這種文化進(jìn)行各種形式的互動(dòng)與信息傳導(dǎo)。文化作為制度的生態(tài)環(huán)境，對(duì)制度的運(yùn)作績(jī)效、價(jià)值取向、生成模式產(chǎn)生重要的影響，總之，“制度反映著對(duì)一個(gè)人與共同體內(nèi)其他人之間關(guān)系的主觀理解，對(duì)制度的認(rèn)可和執(zhí)行完全依賴于社會(huì)所主張的文化觀念”。[6]然而，因?yàn)橹贫群臀幕窍嗷プ饔玫?，某種制度一經(jīng)確立與運(yùn)作必然會(huì)對(duì)文化產(chǎn)生反作用，且成為文化發(fā)生嬗變和轉(zhuǎn)型的助推器。學(xué)者莫伊尼漢曾說：“保守地說，真理的中心在于，對(duì)一個(gè)社會(huì)的成功起決定作用的，是文化而不是政治。開明地說，真理的中心在于，政治可以改變文化，使文化免于沉淪。”[8]因此，文化更新嬗變的過程就是制度創(chuàng)新與政治現(xiàn)代化的過程。中國(guó)人的傳統(tǒng)思想中積淀了濃厚的特權(quán)意識(shí)、專制主義、等級(jí)觀念、官僚作風(fēng)等，兩千多年封建專制主義集權(quán)統(tǒng)治而形成的臣民文化，已經(jīng)內(nèi)化為國(guó)民基本的心理素養(yǎng)，如果不通過制度創(chuàng)新和制度變革，就難以推動(dòng)臣民文化向現(xiàn)代公民文化轉(zhuǎn)型，也就很難為現(xiàn)代政制的構(gòu)建塑造一個(gè)良好的文化生態(tài)。所以，制度創(chuàng)新與文化建設(shè)同時(shí)并舉、互相促進(jìn)，是當(dāng)前中國(guó)實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的必由之路。

其二，制度創(chuàng)新可以引導(dǎo)政治行為、強(qiáng)化政治理性。制度是由人創(chuàng)建的，反過來人的行為的形成都會(huì)受到制度或大或小的影響與制約。因此制度的優(yōu)劣會(huì)對(duì)人的行為會(huì)產(chǎn)生不同結(jié)果。德國(guó)著名學(xué)者伊梅古特從新制度主義政治學(xué)的視角對(duì)制度與人的行為的關(guān)系進(jìn)行了解讀，他認(rèn)為：“行為發(fā)生在制度環(huán)境中，制度型塑著個(gè)體政治行為。”[9]泰勒后來進(jìn)一步指出：“個(gè)體被深深地嵌入制度世界之中，特定的行動(dòng)是在經(jīng)過制度的過濾后才被構(gòu)建出來的。”[10]基于此點(diǎn)的共同認(rèn)識(shí)，新制度主義學(xué)者們認(rèn)為，作為人類實(shí)踐活動(dòng)結(jié)果之一的制度，它對(duì)人類的行為有著約束和腐蝕的雙重作用，但也為解放人類提供了新的途徑——以公平正義為價(jià)值取向的制度創(chuàng)新，具有現(xiàn)代公民素養(yǎng)的公民社會(huì)就是以此為塑造的手段而建設(shè)成功的。就當(dāng)代的中國(guó)政治現(xiàn)代化建設(shè)而言，制度創(chuàng)新是理性政治行為的塑造、權(quán)力的規(guī)范與制衡、公民制度化政治參與的實(shí)現(xiàn)、政府權(quán)力有效規(guī)范的最可靠的保障。

其三、制度創(chuàng)新可以推動(dòng)制度化的政治制度的創(chuàng)建。美國(guó)政治學(xué)大儒亨廷頓認(rèn)為，政治制度的制度化水平可以用來衡量一個(gè)社會(huì)的政治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度。何為制度化呢？“組織和程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過程就是制度化”[11]，它有凝聚性、包容性、靈活性和自律性等特征。對(duì)于中國(guó)這樣后發(fā)的現(xiàn)代化國(guó)家而言，利益主體的多元與階層分化、異質(zhì)價(jià)值觀念的衍生與流行、政治參與主體與范圍的擴(kuò)大等都會(huì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型相伴隨，這要求以制度創(chuàng)新為核心的政治變革跟上時(shí)代的步伐，可以說這對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化來說起著關(guān)鍵性作用。

　　二、當(dāng)前實(shí)現(xiàn)我國(guó)政治現(xiàn)代化的困厄：路徑依賴

路徑依賴是指：“一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，就好像進(jìn)入一種特定的‘路徑’，制度變遷只能按照這種路徑走下去。”[12]在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，路徑依賴分為兩種不同的向度：良性路徑依賴和惡性的路徑依賴，前者指制度初始狀態(tài)較為合理并能隨著環(huán)境的變化而進(jìn)入一種良性的循環(huán)軌道，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)收益遞增的效果，并產(chǎn)生路徑依賴的正效應(yīng)；后者指由于初始制度設(shè)計(jì)不合理，使其在變遷中沿著錯(cuò)誤的路徑漸行漸遠(yuǎn)，直到進(jìn)入了路徑循環(huán)的“閉鎖”狀態(tài)而難以自拔，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，甚至停滯不前，也使其他良性制度安排被排除在外，它嚴(yán)重遲滯了社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，從而產(chǎn)生路徑依賴的負(fù)效應(yīng)。

路徑依賴不僅存在于技術(shù)變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程之中，政治發(fā)展的過程中也明顯存在著路徑依賴現(xiàn)象。這是因?yàn)檎沃贫纫矔?huì)出現(xiàn)收益遞增以及政治市場(chǎng)也存在發(fā)育不完全的市場(chǎng)。政治制度的收益遞增是由政治的集體性、復(fù)雜性、強(qiáng)制性和不對(duì)稱性等特點(diǎn)所決定。這需要營(yíng)造適宜的制度環(huán)境并確保一切政治活動(dòng)在其中展開。政治制度的自我強(qiáng)化使得制度變遷過程中更優(yōu)的制度很難實(shí)現(xiàn)對(duì)舊制度的替換。政治制度變遷中的路徑依賴表明政治發(fā)展存在著惰性，表現(xiàn)為，當(dāng)某種政治制度沿著某個(gè)既定的方向發(fā)展下去，其規(guī)模也會(huì)不斷擴(kuò)大，如果對(duì)其發(fā)展軌跡進(jìn)行改變，代價(jià)必然十分高昂，即使另一種政治發(fā)展道路是更優(yōu)選擇，但基于初始制度的選擇，新制度也會(huì)遭到扼殺?？傊窂揭蕾?yán)碚搹?qiáng)調(diào)的是對(duì)初始制度的選擇，也就是說在路徑依賴?yán)碚撝袣v史是至關(guān)重要的，時(shí)間安排的不同和順序變化會(huì)導(dǎo)致不同的結(jié)果。這是一種基于路徑依賴?yán)碚摰男滦蜌v史觀，在分析我國(guó)當(dāng)代政治體制改革時(shí)，發(fā)揮了獨(dú)特的功能。

(一)收益遞增與當(dāng)代中國(guó)政治制度的初始選擇

制度的初始選擇是路徑依賴?yán)碚摰闹攸c(diǎn)，因?yàn)閷砜赡艿倪x擇會(huì)受到歷史選擇的影響。制度初創(chuàng)時(shí)的性質(zhì)或稱結(jié)構(gòu)性價(jià)值偏向決定于不同行動(dòng)者之間的博弈，制度的性質(zhì)取決于不同行動(dòng)者之間的實(shí)力對(duì)比，不同行動(dòng)者在制度架構(gòu)中既得利益格局的形成也由制度初創(chuàng)時(shí)的結(jié)構(gòu)性價(jià)值偏向決定，并且影響著將來可能的制度變遷。由于政治市場(chǎng)的不完全性，不同行動(dòng)者所享有的政治資源和既得利益是不平等的，具有較強(qiáng)的行動(dòng)力、享有較豐富的政治資源和獲得較多既得利益的行動(dòng)集團(tuán)就會(huì)處于強(qiáng)勢(shì)地位，其他行動(dòng)者之間因?yàn)樽陨淼娜鮿?shì)地位而陷入了“集體行動(dòng)”的困境，不能對(duì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)進(jìn)行有效約束，使得原設(shè)的制度成為強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)集團(tuán)“精心設(shè)計(jì)的改變博弈形式的產(chǎn)物”[13]。弱勢(shì)行動(dòng)集團(tuán)迫于壓力只能接受這種初選的制度。

改革開放以來，中國(guó)政制變遷的革命性是顯而易見的，其后果也十分重要。新民主主義革命勝利以后，通過暴力方式走上執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨以蘇聯(lián)政治制度為模板建立了以自己為唯一執(zhí)政黨的高度集權(quán)的政治體制，同時(shí)也構(gòu)建起了全能型的政治社會(huì)關(guān)系模式，這是新中國(guó)政治制度中最核心的制度，它決定了國(guó)家權(quán)力(最為重要的政治資源)在不同行動(dòng)集團(tuán)之間的原始配置。最為重要的是，在制度的初創(chuàng)時(shí)期，制度機(jī)構(gòu)就出現(xiàn)制序化的傾向，也就是說，某一行動(dòng)者只要進(jìn)入這一初始的制度架構(gòu)就能從中受益，成為既得利益者，當(dāng)初選的政治制度隨著外界環(huán)境的變化而發(fā)生轉(zhuǎn)型或外圍結(jié)構(gòu)出現(xiàn)微調(diào)時(shí)，他們可能發(fā)展成為強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)集團(tuán)，并且個(gè)體行動(dòng)者不但在思想上會(huì)為該種制度辯護(hù)，在行動(dòng)上也會(huì)自覺維護(hù)該種制度的秩序，從而使他們?nèi)找娉蔀檫@一精英機(jī)制的主要組成部分。與此同時(shí)，一些從其他精英機(jī)制中脫離出來的行動(dòng)者或者社會(huì)上的“自由人”進(jìn)入這種政治結(jié)構(gòu)內(nèi)時(shí)，不得不轉(zhuǎn)換角色由“自由的言說者”變?yōu)?ldquo;入鄉(xiāng)隨俗”了，在忠誠(chéng)與利益的權(quán)衡中逐漸被同化。這一過程中，制度所具有的超強(qiáng)自主性和自我實(shí)施性特點(diǎn)一覽無遺。毋庸諱言，在當(dāng)今中國(guó)政治制度中，這種以暴力為主要方式構(gòu)建起來的初始制度架構(gòu)仍然處于核心地位，并表現(xiàn)為明顯的路徑依賴特征。建國(guó)60多年以來，中共之所以能平穩(wěn)度過各種危機(jī)，繼續(xù)保持執(zhí)政黨的合法地位，就在于這種初創(chuàng)的制度架構(gòu)既能使中共擁有豐富的政治資源和實(shí)際優(yōu)勢(shì)，在應(yīng)對(duì)各種矛盾和問題時(shí)能游刃有余。

在政治制度創(chuàng)建和發(fā)展過程中，政治體制改革所以非常重要，是因?yàn)檎我獮榻?jīng)濟(jì)服務(wù)，經(jīng)濟(jì)關(guān)系在不斷變化，政治過程也應(yīng)做出相應(yīng)的變革，否則會(huì)遲滯經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，在具體的政制結(jié)構(gòu)內(nèi)，因?yàn)椴煌男袆?dòng)者在個(gè)人喜好、思想觀念、社會(huì)地位上處于不同的利益格局，使得他們做出的行動(dòng)并不完全符合所有個(gè)體的利益，因此，當(dāng)政治制度在履行強(qiáng)制性配置資源和利益這一最基本的功能時(shí)，就面臨著“兩難”的策略性選擇，即尋求公共利益最大化還是實(shí)現(xiàn)少數(shù)政治精英的利益最大化，能否做到兩全其美呢？公共選擇理論給出了否定的答案。因?yàn)檎芜^程的行動(dòng)者是作為獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)人”面目出現(xiàn)的，追求自身利益最大化是他們始終不渝的目標(biāo)，而不是扮演“道德人”角色去追求公共利益最大化?？v觀三十多年我國(guó)政治制度的演進(jìn)軌跡，可以發(fā)現(xiàn)，最重要、最核心的政治資源仍然掌控在部分政治精英手中，這些以黨政官僚為主體的政治精英們不能受到有效的監(jiān)督，所以，當(dāng)前無論是作為政治系統(tǒng)核心的黨和國(guó)家，還是系統(tǒng)內(nèi)個(gè)體行動(dòng)者都有一個(gè)共同的首選目標(biāo)——追求利益最大化。但難題出現(xiàn)了，二者之間的目標(biāo)雖然一致，但又不可避免地產(chǎn)生對(duì)立，作為政治的組織機(jī)構(gòu)——黨和國(guó)家(尤其是最高層組織)為了維護(hù)自身的權(quán)威和提高政治存在的合法性，在不斷鞏固中共領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，需要對(duì)政治組織實(shí)施適時(shí)調(diào)整和改革，發(fā)揮其公共職能的作用，以最大限度地實(shí)現(xiàn)利益最大化。這種政治體制既是為了實(shí)現(xiàn)收益遞增的預(yù)期，也是為了迎合民眾的期許。這又與制度架構(gòu)內(nèi)的既得利益者的具體利益訴求相悖，遭到他們強(qiáng)烈的抵制。我國(guó)政治體制改革一路走來，雖然也取得了一定的成績(jī)，如技術(shù)官僚的構(gòu)建、廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制等，這種制度架構(gòu)的外圍調(diào)整和內(nèi)部要素的輕微變動(dòng)，也導(dǎo)致少數(shù)政治精英和部分既得利益者不少詬病，甚至抵制，因?yàn)檫@種改革沒能滿足他們實(shí)現(xiàn)收益遞增的預(yù)期，甚至使他們利益受損，改革一詞表面上也進(jìn)入這些人的主流語境，但他們嘴里喊著“改革”，行動(dòng)上卻“摸著石頭不過河”，維持現(xiàn)狀才能最大限度地維護(hù)他們的既得利益。

(二)當(dāng)代中國(guó)政治制度在收益遞增的驅(qū)動(dòng)下自我強(qiáng)化

建國(guó)以后，黨和政府利用掌握的豐富的軍事資源和強(qiáng)大的政治力量，對(duì)絕大部分社會(huì)資源和權(quán)力實(shí)行壟斷。1978年以來，黨和政府通過不斷推進(jìn)的改革將原本屬于社會(huì)的權(quán)力和資源交還給社會(huì)，但核心權(quán)力以及政治戰(zhàn)略性資源仍然牢牢掌控在自己的手中，中國(guó)這種政治制度呈現(xiàn)的強(qiáng)大的剛性特征是應(yīng)對(duì)各種關(guān)鍵性制度挑戰(zhàn)行動(dòng)所必須具備的制度屬性。當(dāng)然，這種剛性的制度屬性需要黨和政府的體制具有自我發(fā)展的能力，包括更新組織的能力，建設(shè)和同化的能力，學(xué)習(xí)能力以及應(yīng)對(duì)各種危機(jī)和挑戰(zhàn)的能力，否則難以克服路徑依賴的“惰性”，最終可能成為破壞政治體制的核心要素。

從政治制度架構(gòu)的內(nèi)部來看，我國(guó)是以黨治國(guó)的體制，在國(guó)家政治制度的核心制度中，關(guān)鍵性的組織和資源控制在黨的手中，控制的途徑是通過組織利益化(如黨管干部)來實(shí)現(xiàn)的，這稱為同化機(jī)制，它所具有的控制力遠(yuǎn)比道德教化更有威力，個(gè)體官僚在同化機(jī)制的作用下不斷加強(qiáng)對(duì)黨組織的依附和追隨，保證了個(gè)體的行動(dòng)在價(jià)值取向上與政治組織基本要求的一致性，一般不會(huì)出現(xiàn)與政治組織基本價(jià)值取向不同的個(gè)體行動(dòng)，因?yàn)檫@需要個(gè)體行動(dòng)者付出較高的成本和具有高尚的道德素養(yǎng)，即使出現(xiàn)某種偏離“航向”的行為，也是個(gè)別行動(dòng)者的行為，難以形成集體的意向，更不可能改變整個(gè)組織的基本價(jià)值取向。進(jìn)入體制內(nèi)的個(gè)體行為和思想已經(jīng)被附著在既存的制度架構(gòu)中，尋求最大化的利益成為他們共同的目標(biāo)。不可否認(rèn)的是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，以權(quán)尋租等權(quán)力腐敗以集團(tuán)和群體的形式加速向外擴(kuò)散，這是政治制度中具體體制不完善導(dǎo)致的結(jié)果。少數(shù)行動(dòng)者利用體制的漏洞通過非法手段尋求正常收益以外的高額報(bào)酬，這種與政治組織基本價(jià)值取向相反的行動(dòng)(反向行動(dòng))，是威脅政治制度穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的最可能的核心要素。

三十多年來，我國(guó)政治體制改革是在較強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性制度依賴背景下進(jìn)行的，改革也取得了一定的效果，如擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，吸納社會(huì)的文化精英和社會(huì)賢達(dá)進(jìn)入體制之內(nèi)，黨內(nèi)上層領(lǐng)導(dǎo)職位繼承制度化，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)民主等。但政治體制改革又難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的需要，并且從已經(jīng)實(shí)行的改革來看，它以既存的體制為前提，呈現(xiàn)一種“內(nèi)卷化”的傾向，所謂“內(nèi)卷化”是指改革對(duì)“傳統(tǒng)的基本運(yùn)作模式更加堅(jiān)持，著重內(nèi)部的細(xì)致與修飾，以及瑣碎的技術(shù)與重復(fù)運(yùn)作，所顯現(xiàn)的是一種社會(huì)或文化模式，在發(fā)展到某種確定的形式以后便停滯不前，或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)象”[14]。這種“內(nèi)卷化”的制度變革往往強(qiáng)化了現(xiàn)存政治制度對(duì)具體體制的路徑依賴，使得低效率的體制難以及時(shí)克服，政治體制改革的效果有限，如當(dāng)前政治體制改革的重心還基本上徘徊在行政體制層面，法制改革更多偏向經(jīng)濟(jì)立法，多年的政治體制改革某種程度上被法律改革所代替，依法治國(guó)側(cè)重于“依法治經(jīng)”，人事制度改革還停留在“鐵飯碗”的時(shí)代，黨政關(guān)系難以界定，等等。

從政府與社會(huì)的關(guān)系來看，改革開放以來，由于政治體制內(nèi)外環(huán)境的變化，促使黨和政府與社會(huì)的關(guān)系由“全能主義”過渡到“權(quán)威主義”。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)日益活躍，利益主體多元化趨勢(shì)日益明顯，社會(huì)階層分化日益加劇，不同階層要求分享更多政治權(quán)力的呼聲越來越高，黨和政府本著與時(shí)俱進(jìn)的原則對(duì)他們的利益訴求采取不同策略，如對(duì)中等收入者階層和文化領(lǐng)域的知識(shí)精英實(shí)行吸納的政策，讓其進(jìn)入體制內(nèi)分享部分利益和權(quán)力，并以立法的形式保障私有權(quán)，允許民營(yíng)企業(yè)家參政、入黨，對(duì)其既得利益實(shí)施法律確認(rèn)，確保他們的政治要求得到合理滿足。然而，民營(yíng)企業(yè)家和中等收入者雖然對(duì)民主和法制有相應(yīng)的要求，但出于對(duì)“利維坦”的畏懼，即他們中的大多數(shù)對(duì)以黨和政府為中心的權(quán)威體制產(chǎn)生與生俱來的畏懼感，只能采取與這種體制合作的態(tài)度，并與體制內(nèi)的個(gè)體行動(dòng)者(黨政干部)建立某種聯(lián)盟，以合法、制度化(或非法的、非制度化)方式尋求利益最大化。在這一過程中，可能產(chǎn)生權(quán)力和資本的勾結(jié)，即少數(shù)民營(yíng)企業(yè)家利用強(qiáng)大的資本實(shí)力收買個(gè)別掌握核心權(quán)力的官僚，從而左右著政府政策出臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)兩者利益的“超大化”。同時(shí)，一些文化領(lǐng)域的知識(shí)精英在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨利的背景下其所堅(jiān)持的人生價(jià)值也發(fā)生轉(zhuǎn)變：有的從感性回歸現(xiàn)實(shí)；有的隱遁于“象牙塔”之中；有的屈服于權(quán)力和金錢，選擇與政治精英和經(jīng)濟(jì)精英進(jìn)行合作，形成了“經(jīng)濟(jì)精英、政治精英和知識(shí)精英三大群體實(shí)現(xiàn)了同步化的發(fā)展，改變了以往政治精英群體一枝獨(dú)秀的局面”，[15]這樣，缺乏有效監(jiān)督的權(quán)力、膨脹的資本和壟斷的話語權(quán)有機(jī)結(jié)合在一起，如果沒有受到必要約束，最終會(huì)演變成為具有“霸權(quán)”性質(zhì)的精英聯(lián)盟，它以侵蝕社會(huì)底層民眾的經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利為代價(jià)，從而加劇了不同階層之間的矛盾，并“對(duì)民主構(gòu)成了一個(gè)結(jié)構(gòu)性束縛”[16]。

　　三、當(dāng)代中國(guó)政治體制改革的進(jìn)路：制度創(chuàng)新

江澤民同志指出，“創(chuàng)新是一個(gè)民族的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，也是一個(gè)政黨永保生機(jī)的源泉；創(chuàng)新包括理論的創(chuàng)新、科技的創(chuàng)新和體制的創(chuàng)新”，中國(guó)政治體制改革的核心必須突破原有的“路徑鎖定”，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。從民主制度較為成熟的國(guó)家來看，政治發(fā)展過程其實(shí)就是一連串制度創(chuàng)新的過程。我國(guó)政治體制改革，必須明確改革的最終目標(biāo)，即進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、法制化、程序化和規(guī)范化，將社會(huì)主義民主政治的制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)提供健全完善的制度保障。同時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，我國(guó)基本的政治制度，如人民民主專政制度、人民代表大會(huì)制度和政黨制度等是沒有問題的，只不過為基本政治制度服務(wù)的具體體制出了些問題，需要改革。

(一)實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化，為制度創(chuàng)新提供制度基礎(chǔ)

改革開放以后，我國(guó)已經(jīng)建立了先進(jìn)的社會(huì)主義制度，為生產(chǎn)力發(fā)展開辟了廣闊的道路，也為制度的路徑創(chuàng)造提供了一個(gè)遼闊的制度平臺(tái)。同時(shí)，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到由于社會(huì)主義制度建立時(shí)間還不長(zhǎng)，一些具體的制度如政治體制、經(jīng)濟(jì)體制等還不能完全適應(yīng)民主政治發(fā)展的要求，存在著不少問題，還有許多政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系不合理、不科學(xué)。因此，在堅(jiān)持社會(huì)主義基本制度的前提下，如何改革既存的政治體制，使政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系更為科學(xué)合理，為制度的路徑創(chuàng)造營(yíng)造一個(gè)和諧的制度環(huán)境，成為當(dāng)代中國(guó)政治體制改革的一個(gè)緊迫的任務(wù)。

當(dāng)代中國(guó)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系中，黨政關(guān)系在各種政治關(guān)系中有著十分特殊的地位，各種紛繁復(fù)雜的政治關(guān)系中都包含著黨政關(guān)系的因素。改革開放以后，我國(guó)陸續(xù)頒布了許多法律，使各種政治權(quán)力關(guān)系更加明確，提高了我國(guó)政治體制的民主化程度，政府的權(quán)力受到一定程度的規(guī)范，公民各項(xiàng)基本權(quán)利有了較好的保障，但在具體民主實(shí)踐中，因?yàn)檎误w制改革導(dǎo)致政治要素之間的關(guān)系出現(xiàn)混亂，甚至顛倒，黨政關(guān)系尤為嚴(yán)重。所以，當(dāng)前深化政治體制改革必須對(duì)黨政關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，它是深化政治體制改革中各項(xiàng)改革的邏輯起點(diǎn)，也是理順權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的首要任務(wù)。早在改革開放初期，鄧小平就指出：“改革的內(nèi)容，首先是黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。”[17]因此，規(guī)范黨政關(guān)系是當(dāng)前政治體制改革不可回避的命題，任何試圖繞開這一命題的想法和行為都是不可能的。

實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化，首先必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是黨政關(guān)系實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的前提。我國(guó)憲法和法律必須規(guī)定以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為政黨關(guān)系規(guī)范化的前提，規(guī)范黨政關(guān)系的根本目的就是要黨把不該干涉的政府部門具體事務(wù)的權(quán)力收回來，使黨在思想、政治和組織等宏觀背景上成為政府部門的領(lǐng)路人而不是鋪路人。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式也需要不斷改革和完善，各級(jí)黨委需要遵循協(xié)調(diào)各方、總攬全局的原則實(shí)現(xiàn)對(duì)同級(jí)政協(xié)、人大和政府的領(lǐng)導(dǎo)。鄧小平指出：“黨同政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同，黨不能代替人大行使國(guó)家權(quán)力，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，要通過政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)、思想政治工作、向國(guó)家機(jī)關(guān)推薦重要干部等方面來實(shí)現(xiàn)。要善于把黨對(duì)有關(guān)重大事務(wù)的主張，經(jīng)過法定程序變成國(guó)家的意志。”[18]所以，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的前提是既能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，又能使黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系實(shí)現(xiàn)正?；?，防范和杜絕黨政不分和以黨代政的現(xiàn)象出現(xiàn)。當(dāng)前，在政治體制改革中如何找到一個(gè)黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的最佳平衡點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)路徑創(chuàng)造的核心問題。其次，人大的作用要得到充分的發(fā)揮。我國(guó)各級(jí)人大是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的載體，同時(shí)，全國(guó)人大作為國(guó)家的立法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著將人民的意志上升為國(guó)家意志的重任，它是人民意志與國(guó)家意志的有機(jī)統(tǒng)一，所以，發(fā)揮人大作用是實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的題中應(yīng)有之義。充分發(fā)揮人大的作用應(yīng)從發(fā)揮人大的橋梁作用、加強(qiáng)人大的監(jiān)督作用以及規(guī)范人大的立法程序等方面著手進(jìn)行。再次，黨政關(guān)系的法制化需要進(jìn)一步加強(qiáng)。法制化的關(guān)系具有權(quán)威性、科學(xué)性、穩(wěn)定性和連續(xù)性，因此實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的法制化是實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的保障。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)建立健全規(guī)范黨政關(guān)系的法律體系，在法律范圍內(nèi)對(duì)黨政機(jī)關(guān)的權(quán)限進(jìn)行科學(xué)合理的劃分，構(gòu)建科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)程序，以及更加強(qiáng)調(diào)憲法的權(quán)威性讓黨政關(guān)系置于憲法的監(jiān)督之下。第四，黨政信息公開機(jī)制需要完善，這是實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的突破口。黨政信息公開應(yīng)將黨政的政策執(zhí)行、決策程序、立法活動(dòng)等相關(guān)的行為、過程和結(jié)果公開，將黨政的職責(zé)范圍公開，以及加強(qiáng)媒體等社會(huì)輿論對(duì)黨政活動(dòng)監(jiān)督的力度。

然而，在政治體制改革中，調(diào)整黨政關(guān)系是否會(huì)削弱黨的政治地位？黨政分開是否會(huì)弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位？這種擔(dān)心不是空穴來風(fēng)，前蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國(guó)家在改革過程中由于改革政策的失誤導(dǎo)致共產(chǎn)黨最終喪失執(zhí)政的地位?？墒牵@種擔(dān)心如果在中共黨內(nèi)產(chǎn)生難以克服的“自我革命”的內(nèi)在悖論，就會(huì)導(dǎo)致群眾對(duì)政治體制改革逐漸失去耐心，黨群關(guān)系可能日益疏離，從而形成對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政權(quán)威的巨大威脅，蘇共垮臺(tái)“從某種意義上說，正是蘇聯(lián)黨群關(guān)系的解體，才導(dǎo)致了蘇共和蘇聯(lián)解體的悲劇”[19]。共產(chǎn)黨在中國(guó)的執(zhí)政地位是歷史的選擇，社會(huì)主義道路也是人民的選擇，共產(chǎn)黨是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心這是確定無疑的，我國(guó)民主政治道路的發(fā)展必須在確保共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位的前提下進(jìn)行，這是政治體制路徑創(chuàng)造之根本。

(二)改革理念的創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的根本

當(dāng)前，中國(guó)學(xué)者關(guān)于政治體制改革的性質(zhì)基本達(dá)成共識(shí)，即政治體制改革是社會(huì)主義制度的自我發(fā)展和完善，它是在堅(jiān)持社會(huì)主義基本政治制度的前提下的一種體制和機(jī)制的革命性變革。這就需要制度創(chuàng)新集團(tuán)繼續(xù)解放思想、擺脫陳舊意識(shí)的桎梏。在過去30多年改革過程中形成的改革文化和改革意識(shí)是我們繼續(xù)突進(jìn)改革的精神動(dòng)力，但同時(shí)也可能成為繼續(xù)前進(jìn)的精神枷鎖，馬克思指出：“一切已死的先輩們的傳統(tǒng)，像夢(mèng)魘一樣糾纏著活人的頭腦。”[20]改革實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)入到深層領(lǐng)域，改革意識(shí)也必須與時(shí)俱進(jìn)，不能停留在過去的改革氛圍中，胡錦濤早在十七大報(bào)告中就說過，解放思想是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的一大法寶，我們也可以說，解放思想也是政治體制改革成功的一大法寶。先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)是解放思想的源泉和動(dòng)力，改革理念的創(chuàng)新本質(zhì)上就是意識(shí)形態(tài)上的與時(shí)俱進(jìn)。在中國(guó)民主革命和社會(huì)主義革命時(shí)期，馬克思主義所提供的意識(shí)形態(tài)支持對(duì)于革命的成功是毋庸置疑的，并且在社會(huì)主義建設(shè)初期這種革命型的意識(shí)形態(tài)的指導(dǎo)也發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用，可以這么說“在經(jīng)典體制建設(shè)的過程中，所有‘層面’都涂滿了意識(shí)形態(tài)的涂料。意識(shí)形態(tài)與社會(huì)主義體制的發(fā)展、穩(wěn)定并最終固化密不可分，因?yàn)樵谶@一過程中，意識(shí)形態(tài)始終發(fā)揮著重要作用，并為現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的東西提供了合法性支持”[21]。然而，當(dāng)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”日益成為社會(huì)主義實(shí)踐的中心議題時(shí)，特別是改革開放以來，解放和發(fā)展生產(chǎn)力已經(jīng)成為全民的共識(shí)，傳統(tǒng)的革命的意識(shí)形態(tài)與以經(jīng)濟(jì)為中心的建設(shè)實(shí)踐相脫節(jié)的現(xiàn)象開始顯現(xiàn)。這種意識(shí)形態(tài)與具體實(shí)踐的不協(xié)調(diào)，難統(tǒng)一主要表現(xiàn)在：首先，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐與經(jīng)典馬克思主義對(duì)社會(huì)主義的描述存在一定的差距；其次，“由于革命型意識(shí)形態(tài)的階級(jí)運(yùn)動(dòng)主張與建設(shè)型社會(huì)的核心實(shí)踐要求之間、人們對(duì)于意識(shí)形態(tài)的期望和實(shí)際生存需要之間的客觀差異的存在”[22]，導(dǎo)致兩種意識(shí)形態(tài)邏輯(革命的意識(shí)形態(tài)邏輯和改革開放的意識(shí)形態(tài)邏輯)出現(xiàn)對(duì)立現(xiàn)象，并且很難協(xié)調(diào)，如果當(dāng)前繼續(xù)以革命的意識(shí)形態(tài)作為指導(dǎo)，則會(huì)出現(xiàn)難以解決的悖論，表現(xiàn)在：如果二者是統(tǒng)一的，中共難以有效地凝聚改革的思想資源；如果二者是矛盾的，中共執(zhí)政的合法性依據(jù)也將喪失。其實(shí)，30多年的改革開放一直糾結(jié)在這種悖論之中，兩種意識(shí)形態(tài)之間的矛盾使得社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)一直面臨著兩種路徑選擇：一種是向“左”傾傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向的路徑趨勢(shì)，即改革開放的合法性一直受到質(zhì)疑；一種是沿著既定的改革開放的路徑堅(jiān)定地走下去，并繼續(xù)加強(qiáng)民主憲政建設(shè)。“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)雖然平息了在改革開放過程中一度出現(xiàn)的“姓社姓資”的爭(zhēng)論，并為以市場(chǎng)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革提供了意識(shí)形態(tài)的支撐，但政治體制改革難以借鑒經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)橹笇?dǎo)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的意識(shí)形態(tài)處于難以厘清的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系結(jié)構(gòu)之中，導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主憲政與政黨(國(guó)家意識(shí)形態(tài))三者之間的關(guān)系十分緊張。

一般來說，在先進(jìn)意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)下建立的政治體制，初建時(shí)期一定是先進(jìn)的，能有效促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。由于政治體制具有某種惰性，一般不會(huì)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而主動(dòng)調(diào)整，當(dāng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生改變時(shí)，更為先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)難以發(fā)揮作用。在政治體制改革時(shí)期，落后的意識(shí)形態(tài)對(duì)改革的阻滯作用更加明顯，只有變革舊的意識(shí)形態(tài)，才能迎來新一輪思想解放運(yùn)動(dòng)，才能進(jìn)一步深化政治體制改革，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。當(dāng)前，中共在深化政治體制改革中所遇到的意識(shí)形態(tài)的羈絆比經(jīng)濟(jì)體制改革更多更為復(fù)雜。從某種意義上說，我國(guó)深化政治體制改革的根本問題就是我們黨如何在觀念上從革命黨思維向執(zhí)政黨思維轉(zhuǎn)變，建立先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)體系。那么，先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)應(yīng)具有什么樣的特征呢？首先，它必須具有現(xiàn)代性、建設(shè)性與和諧性；其次，它“既尊重差異、包容多樣，又有力抵制各種錯(cuò)誤和腐朽思想的影響”[23]；第三，它必須以民主化、科學(xué)化、以人為本為價(jià)值取向。

(三)對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的約束是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵

眾所周知，制度與體制在政治體制改革中具有重要而特殊的意義，在政治體制改革初期，鄧小平就非常重視制度與體制問題，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安必須首先從制度和體制入手加以解決，對(duì)于過去犯過的各種錯(cuò)誤，鄧小平指出：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?rdquo;[2]實(shí)際上，政治體制改革以來，改革黨和國(guó)家權(quán)力的結(jié)構(gòu)體制就成為重要戰(zhàn)略任務(wù)之一。但長(zhǎng)期以來，我國(guó)的政治體制改革因?yàn)槭艿铰窂揭蕾嚨挠绊?，主要在行政層面的改革有所推進(jìn)，對(duì)于國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)層面的改革只是點(diǎn)到為止。雖然政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革不同，它所面臨的問題更為復(fù)雜，但不能因此就止步不前，這種現(xiàn)象，引起了國(guó)內(nèi)學(xué)界一定程度的憂慮。當(dāng)前，在思想領(lǐng)域出現(xiàn)了不同程度的混亂，就是因?yàn)槊癖妼?duì)改革的期待與現(xiàn)實(shí)的巨大落差以及存在的各種社會(huì)矛盾造成的結(jié)果，例如，對(duì)于腐敗問題，群眾就頗有微詞，少數(shù)年齡較大的同志以回憶改革開放以前政治清明、路不拾遺、萬眾一心的方式來表達(dá)對(duì)腐敗官僚和社會(huì)失公的不滿，這種心情可以理解，但如果一遇到問題就從歷史中尋求解決之道，而不從現(xiàn)實(shí)尋找問題的突破口，這種思潮不僅在理論上極易造成思想混亂，在實(shí)踐上也會(huì)形成一種惡性循環(huán)和歷史倒退。所以，只有根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，借鑒吸收其他國(guó)家先進(jìn)的政治文明成果，通過漸進(jìn)式的政治體制改革，構(gòu)建完善的民主憲政體制，使公權(quán)力在陽光下健康運(yùn)行，才可能避免“歷史周期律”的支配，走出“人亡政息”的怪圈。

如何治理權(quán)力的濫用和權(quán)力腐敗問題，本文認(rèn)為，只有加強(qiáng)權(quán)力對(duì)權(quán)力的有效制衡，實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的有效制約，才是解決這一問題的根本之道。以權(quán)力之制約權(quán)力，首先要求執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)執(zhí)政權(quán)的超脫，即權(quán)力制約的首要前提是黨要管好黨。黨權(quán)不能濫用，不能越權(quán)，也就是黨不能“越俎代庖”，代替國(guó)家行使權(quán)力，否則會(huì)出現(xiàn)黨政不分、以黨代政現(xiàn)象；其次是通過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，即通過強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)來的立法權(quán)力來實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約。第三，必須對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行合理的分解，形成縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)狀制約架構(gòu)來實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。經(jīng)過三十多年的民主政治的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“權(quán)利時(shí)代”，廣大人民群眾的權(quán)利意識(shí)不斷的覺醒和復(fù)蘇，他們強(qiáng)烈要求將“權(quán)力之虎”囚禁到“權(quán)利之籠”，但現(xiàn)實(shí)與人民群眾的愿望是不一致的，當(dāng)前“權(quán)力之虎”有掙脫“權(quán)利之籠”發(fā)威傷人之勢(shì)。實(shí)踐證明權(quán)力只有在得到有效的制約和制衡下才能代表權(quán)利，源自權(quán)利的權(quán)力才能真正代表權(quán)利。黨的十八大報(bào)告中充分肯定了分權(quán)制衡的正當(dāng)性和必要性，報(bào)告認(rèn)為：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。”[1]這種觀點(diǎn)不僅在理論上是正確的，在實(shí)踐中也具有可行性，得到了學(xué)界和廣大民眾的廣泛認(rèn)可，其政治價(jià)值非常巨大，但由于以下原因，使得構(gòu)建權(quán)力制衡的政治結(jié)構(gòu)面臨許多實(shí)際的難題，首先，“一方面，黨政不分的國(guó)家體系本身就是一個(gè)扭曲的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。另一方面，國(guó)家權(quán)力體系的軟化就更是注定了這一權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的乏力處境”[24]；其次，前蘇聯(lián)政治體制改革失敗的前車之鑒，使中共在權(quán)力分配問題上小心翼翼，如履薄冰，前怕狼后怕虎，擔(dān)心以制衡權(quán)力為核心的政治體制改革會(huì)引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂，這種憂慮當(dāng)然是必要的。另外，一些拉美國(guó)家仿效美國(guó)民主政體所引發(fā)的社會(huì)失控現(xiàn)象，又是一個(gè)生動(dòng)的反面教材，使我們堅(jiān)定了繞開西方民主化道路另辟蹊徑的決心。

雖然政治文明具有普適性，但政治體制模式卻沒有這個(gè)特點(diǎn)，西方國(guó)家的政治體制與我國(guó)的國(guó)情不符，這已經(jīng)被中國(guó)近代政治發(fā)展的歷程所證明，如果生搬硬套，結(jié)果肯定是南轅北轍。所以，在政治體制改革中，我們必須保持清醒的頭腦和必要的警惕性，要“堅(jiān)定不移高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，既不走封閉僵化的老路、也不走改旗易幟的邪路”[1]。但是，對(duì)西方的三權(quán)分立制度，我們也要辯證地看待，既要看到它是資產(chǎn)階級(jí)用以調(diào)和內(nèi)部矛盾的一種工具，也要看到這種體制對(duì)權(quán)力的確起到了一定制約作用，這才是科學(xué)的態(tài)度。在如何對(duì)待人類共同文明成果問題上，魯迅給我們提供了很好的方法，即“拿來主義”。對(duì)我們有用的就“拿來”，要“積極借鑒人類社會(huì)創(chuàng)造的文明成果包括政治文明的有益成果”，反之，則要堅(jiān)決地拋棄。當(dāng)前，在“拿來”西方有益成果的同時(shí)，最重要的是我們?nèi)绾卧诮梃b別人經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，否則變成“夾生飯”就得不償失了。另外，在創(chuàng)新過程中，必須摸索出一條符合我國(guó)實(shí)際的、可操作的權(quán)力制衡方法，走出一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義權(quán)力制約模式。

當(dāng)代中國(guó)政治體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了上文提到的規(guī)范黨政關(guān)系、改革理念的創(chuàng)新以及對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的約束以外，還需要在黨內(nèi)民主方面狠下工夫，黨內(nèi)民主建設(shè)是中共作為中國(guó)唯一執(zhí)政黨改革的關(guān)鍵，能夠?yàn)橥苿?dòng)我國(guó)政治體制改革提供強(qiáng)大引擎。同時(shí)，因?yàn)檫x舉權(quán)和被選舉權(quán)是憲法規(guī)定的我國(guó)公民所享有的最基本的民主權(quán)利，是公民參與管理國(guó)家和管理社會(huì)的標(biāo)志和基礎(chǔ)，因此，深化政治體制改革應(yīng)從深化我國(guó)選舉制度改革開始，這既是人民當(dāng)家作主民主權(quán)利的充分體現(xiàn)，也可以有效遏制腐敗和消除用人制度的弊端，激發(fā)人民參政的熱情，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧和政治清明。另外，憲法司法化也是當(dāng)代我國(guó)政治體制改革繞不過去的命題，限于篇幅，本文不能一一對(duì)其詳述。

總之，政治體制改革是我國(guó)社會(huì)主義改革題中應(yīng)有之義，改革者必須在掌握必要的行動(dòng)資源的前提下實(shí)施政治體制的制度創(chuàng)新。馬克思認(rèn)為：“人們每次都不是在他們關(guān)于人的理想所決定和容許的范圍之內(nèi)，而是在現(xiàn)有的生產(chǎn)力所決定和容許的范圍之內(nèi)取得自由的。”[25]這就是說，雖然制度創(chuàng)新是改革者有意而為之的活動(dòng)，但事物的發(fā)展不是憑個(gè)人的主觀意志就可以決定的。創(chuàng)新也必須循規(guī)蹈矩，在各種行動(dòng)資源尚不具備時(shí)，盲目地行動(dòng)必然導(dǎo)致失敗。這就要求創(chuàng)新集團(tuán)在創(chuàng)新過程中必須注意各種已存的客觀條件的制約，充分發(fā)揮個(gè)人的主觀能動(dòng)性，為制度創(chuàng)新營(yíng)造各種有利條件。

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