當(dāng)前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的進(jìn)程中還存在許多問(wèn)題是毋庸置疑的，而且解決這些問(wèn)題的難度也很大。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革注定是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和富裕農(nóng)民方面受到較多關(guān)注的有三大問(wèn)題：一是糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給問(wèn)題；二是農(nóng)村的土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制問(wèn)題；三是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民變市民的問(wèn)題。我們必須居安思危、加倍努力，切實(shí)解決好這三個(gè)問(wèn)題。

糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。但要看到，農(nóng)業(yè)仍然難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高的需要，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品總體上還是供不應(yīng)求，糧、棉、油、糖、肉這幾大農(nóng)產(chǎn)品都需要從國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口。比如，2011年，我國(guó)從國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口的糧食包括大豆在內(nèi)，一共是5800多萬(wàn)噸，相當(dāng)于1160多億斤，相對(duì)于2011年國(guó)內(nèi)的糧食總產(chǎn)量11424億斤，進(jìn)口的糧食超過(guò)國(guó)內(nèi)糧食總產(chǎn)量的十分之一。再比如，2011年，我國(guó)進(jìn)口棉花331萬(wàn)噸，國(guó)內(nèi)總產(chǎn)量660萬(wàn)噸；進(jìn)口植物油674萬(wàn)噸，國(guó)內(nèi)總產(chǎn)量1000萬(wàn)噸；進(jìn)口食糖200萬(wàn)噸；海關(guān)統(tǒng)計(jì)的進(jìn)口豬肉量接近100萬(wàn)噸。在糧食安全問(wèn)題上，我們不能掉以輕心。必須通過(guò)保護(hù)耕地，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，不斷推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程等，努力提高我們的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)水平。

總體來(lái)講，增加糧食產(chǎn)量的難度越來(lái)越大。全球總?cè)丝诮咏?2億，中國(guó)人口數(shù)量占世界總?cè)丝跀?shù)量的比例不到19%。目前，我國(guó)糧食的單位面積產(chǎn)量在世界上已處于前列。我們用擁有占全球不到9%的耕地生產(chǎn)了占全球22%左右的糧食，農(nóng)產(chǎn)品人均消費(fèi)水平不低于國(guó)際水平；但飲食結(jié)構(gòu)與生活習(xí)慣決定了我國(guó)對(duì)植物油的大量需求，供給壓力很大。我國(guó)全年的食用植物油的消費(fèi)總量超過(guò)2500萬(wàn)噸，而國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的植物油大約1000萬(wàn)噸，缺口是1500萬(wàn)噸。除了進(jìn)口的植物油600萬(wàn)至700萬(wàn)噸，剩下的缺口以進(jìn)口大豆彌補(bǔ)。我國(guó)人均植物油消費(fèi)量還在迅速增長(zhǎng)，目前平均每人每年接近40斤。缺口的增大將帶來(lái)更多的進(jìn)口壓力。以大豆為例，出口量和生產(chǎn)量長(zhǎng)期居于世界第一位，但去年大豆產(chǎn)量已下降為1300萬(wàn)噸，產(chǎn)量排位已降到世界第三。我國(guó)大豆的進(jìn)口量，2010年是5480萬(wàn)噸，2011年5264萬(wàn)噸，今年預(yù)計(jì)會(huì)超過(guò)5500萬(wàn)噸。今年，我國(guó)大豆產(chǎn)量與進(jìn)口量預(yù)計(jì)總和為7000萬(wàn)噸，大豆的自給率不足20%。2010年，全球大豆出口量9200萬(wàn)噸，57%以上的大豆被進(jìn)口到中國(guó)。

值得關(guān)注的是，我們很難通過(guò)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)來(lái)改變大豆供不應(yīng)求的狀況，因?yàn)槠渌r(nóng)作物的播種面積也很難減少。我國(guó)共有18.2億畝耕地，再加上復(fù)種指數(shù)，正常年景可達(dá)到23.5億畝左右的農(nóng)作物播種面積。其中，16.5億畝用于播種糧食。以2011年680多斤的糧食畝產(chǎn)量計(jì)算，現(xiàn)有的16.5億畝糧食播種面積是不可再減少的。油料的播種面積大約2.1億畝，棉花7000多萬(wàn)畝，糖料約3000萬(wàn)畝，蔬菜瓜果3.2億畝，再加上麻、茶、藥等，幾乎沒(méi)有可能去減少其他農(nóng)作物播種面積。如果要通過(guò)增加耕地來(lái)替代大豆和油料進(jìn)口，按照我國(guó)目前大豆畝產(chǎn)254斤、8畝地可生產(chǎn)1噸大豆計(jì)算，那么5500萬(wàn)噸大豆缺口至少需要自種4.4億畝播種面積。按照菜籽油畝產(chǎn)量85斤計(jì)算，700萬(wàn)噸植物油缺口至少需要自種1.6億至1.7億畝播種面積。這說(shuō)明，我們需要使用6億至7億畝的境外播種面積才能維持當(dāng)前的現(xiàn)狀。按照土地產(chǎn)能來(lái)計(jì)算，我國(guó)的播種面積缺口達(dá)到20%。可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供求的現(xiàn)狀非常嚴(yán)峻，這也是中央為什么反復(fù)強(qiáng)調(diào)要守住18億畝耕地的紅線、為什么強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為什么強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的重要原因。

總之，糧食安全問(wèn)題事關(guān)全局、影響長(zhǎng)遠(yuǎn)。解決當(dāng)前的糧食安全問(wèn)題，需要我們轉(zhuǎn)變思想觀念。以大豆為例，不論誰(shuí)種大豆，在哪里種大豆，都需要經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的買賣。從這個(gè)意義上講，如果全球主要農(nóng)產(chǎn)品總量能增長(zhǎng)，我國(guó)的糧食安全水平就能得到相應(yīng)提高，至于誰(shuí)種大豆則是相對(duì)次要的問(wèn)題。我國(guó)還可以采取向其他國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)援助的方式來(lái)保障我國(guó)的糧食安全。投資能為東道國(guó)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)?shù)夭粌H可以增加稅收，也能促進(jìn)就業(yè)，也利于滿足我們的豆油和豆餅需求，從而實(shí)現(xiàn)雙贏。對(duì)有潛力的后發(fā)地區(qū)、后發(fā)國(guó)家給予大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助，可以提高這些國(guó)家和地區(qū)的糧食產(chǎn)量，改善人們生活，增加消費(fèi)。目前，我國(guó)已經(jīng)在14個(gè)非洲國(guó)家開(kāi)展了農(nóng)業(yè)技術(shù)援助，開(kāi)展了100多個(gè)項(xiàng)目。非洲有很大的種植潛力，目前整個(gè)非洲小麥的進(jìn)口量超過(guò)自身需求的45%。把非洲的供給量提高了，全球糧食總量就會(huì)提高，就會(huì)促進(jìn)糧食價(jià)格穩(wěn)定，也利于提高我國(guó)的糧食安全水平。

農(nóng)村的土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制問(wèn)題

農(nóng)村的土地制度和經(jīng)營(yíng)體制問(wèn)題是當(dāng)前的熱點(diǎn)問(wèn)題。土地問(wèn)題既關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，又關(guān)系到國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)，還關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。我國(guó)要借鑒其他國(guó)家與地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國(guó)實(shí)際的嚴(yán)格的土地法律制度。

當(dāng)前，我國(guó)征地過(guò)程中出現(xiàn)了一些矛盾和問(wèn)題。比如，一些地方征地的補(bǔ)償較低，有些地方為了招商引資出臺(tái)低地價(jià)甚至零地價(jià)，造成工業(yè)用地價(jià)格偏低，對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償水平就被壓低了。這不僅有損農(nóng)民的利益，也會(huì)不利于企業(yè)自身的發(fā)展和集約用地。我國(guó)之所以成為世界工廠，工業(yè)用地低價(jià)在其中起了較大的作用。然而，發(fā)展階段已經(jīng)發(fā)生了改變，應(yīng)當(dāng)有所變革。

推進(jìn)征地制度改革，是一件大事，一頭連著農(nóng)民利益，一頭連著工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)。應(yīng)該看到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。當(dāng)前，有一些解決辦法值得加以研究和借鑒，比如不改變所有權(quán)而轉(zhuǎn)變土地用途的方式，像北京西郊的香格里拉大酒店是上世紀(jì)80年代發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)建立的，土地所有權(quán)至今仍屬于四季青鄉(xiāng)，在這種方式下，土地的使用符合政府規(guī)劃，不僅酒店正常運(yùn)營(yíng)，農(nóng)民還能收取租金或者得到分紅。

必須注意的是，不論是農(nóng)民的土地還是國(guó)家的土地，都應(yīng)該按照規(guī)劃使用。一方面，政府應(yīng)該引領(lǐng)社會(huì)制定出科學(xué)、公開(kāi)、公正的規(guī)劃，履行好政府的職能。同時(shí)還要從實(shí)際情況出發(fā)，把握好規(guī)劃中經(jīng)濟(jì)總量的閥門，決不允許違反規(guī)劃的建設(shè)發(fā)生。另一方面，對(duì)于政府制定出的規(guī)劃，無(wú)論是土地所有者還是使用者都應(yīng)當(dāng)服從。世界上任何一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家在土地管理問(wèn)題上，都有依據(jù)規(guī)劃制定的用途管制，即使是土地的所有者也應(yīng)當(dāng)在政府規(guī)劃的合法范圍內(nèi)使用土地。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民變市民的問(wèn)題

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民變市民的問(wèn)題非常復(fù)雜。當(dāng)前，要考慮兩個(gè)重要問(wèn)題：第一，怎么讓已進(jìn)城的農(nóng)民融入城鎮(zhèn)。第二，農(nóng)村還有大量人口，如果繼續(xù)進(jìn)入城鎮(zhèn)，農(nóng)民變市民的問(wèn)題就一定要有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的頂層設(shè)計(jì)。

有的國(guó)家在城市化水平不太高的時(shí)候就建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。等到大規(guī)模開(kāi)始城鎮(zhèn)化進(jìn)程的時(shí)候，由于解決了社保問(wèn)題，農(nóng)民進(jìn)城沒(méi)有增加太多負(fù)擔(dān)。比如日本，明治維新以前已經(jīng)實(shí)行農(nóng)村土地的長(zhǎng)子繼承法，不允許分割。次子、末子如果想留在家中，就只能做長(zhǎng)子的“長(zhǎng)工”。所以，明治維新一開(kāi)始，政府就意識(shí)到要考慮對(duì)沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的農(nóng)家次子、末子在進(jìn)入城鎮(zhèn)后的社保問(wèn)題。于是，政府推出一系列社會(huì)保障制度，一些有實(shí)力的公司推出了終身雇傭的制度，向雇員提供基本食宿和一定的社會(huì)保障。等到了城鎮(zhèn)化大規(guī)模推進(jìn)的過(guò)程中，農(nóng)民無(wú)論在城市還是在農(nóng)村都有社會(huì)保障。

有的國(guó)家在早期沒(méi)有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，但在城鎮(zhèn)化過(guò)程中建立了過(guò)渡性制度。比如泰國(guó)曼谷大約有300萬(wàn)農(nóng)民工，市政府針對(duì)不同打工目的的農(nóng)民建立了相應(yīng)的制度。到曼谷來(lái)打工的農(nóng)民，一部分人賺了錢以后要回到家鄉(xiāng)，一部分則希望將來(lái)成為曼谷市民。針對(duì)第一種情況，農(nóng)民工進(jìn)城在勞工局登記、繳納工傷保險(xiǎn)就可以，不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)。針對(duì)第二種情況，農(nóng)民工進(jìn)城要在勞工局和社保局都進(jìn)行登記，之后個(gè)人和用人企業(yè)按要求繳納各種社保費(fèi)用，繳滿8年以后便可以享受與曼谷市民同等的待遇。這樣的政策設(shè)計(jì)很有序，讓農(nóng)民自己做選擇。與此同時(shí)，這8年也給了社會(huì)足夠的消化時(shí)間。

相較于國(guó)際上比較成功的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)缺乏這種過(guò)渡性的制度安排。因此，為了解決這個(gè)問(wèn)題，我們必須抓緊時(shí)間做好制度設(shè)計(jì)，通過(guò)合理引導(dǎo)人口的流向、解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)等問(wèn)題，以求在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鄉(xiāng)社會(huì)更加和諧，農(nóng)民也有更多的自主選擇權(quán)。