以勞資沖突為例,農(nóng)民工面臨欠薪、工傷賠償、職業(yè)病等風(fēng)險(xiǎn)困擾,然而,在強(qiáng)勢的資方面前,單個農(nóng)民工往往是弱勢、無助的,這就催生了農(nóng)民工群體對于組織的需要。珠三角地區(qū)有大大小小數(shù)十個活躍的NGO為勞工提供服務(wù),但地方政府基本采取視而不見、拒絕注冊的“鴕鳥政策”,僅有極少數(shù)NGO獲得注冊(如東莞藍(lán)衣公益服務(wù)中心)。NGO無法注冊,就無法獲得合法身份,也就難以募集資金、參與公益創(chuàng)投和政府購買服務(wù),這一方面限制了NGO的發(fā)展,另一方面也不利于農(nóng)民工的理性維權(quán)。正是由于組織資源的匱乏,才使得“街頭政治”、社會騷亂時(shí)有發(fā)生,政府在面對這一類群體性事件時(shí)又不得不采取“高壓政策”。
當(dāng)前的中國社會,表面上組織化程度很高,諸如工會、職代會、婦聯(lián)、村委會、居委會、業(yè)委會、各類行業(yè)協(xié)會等等,但基本是按國家法團(tuán)主義的模式來組織的,這些組織在常規(guī)政治下進(jìn)行自上而下的動員可能是有效的,但很難將下情上達(dá),利益聚合功能缺失,一旦發(fā)生沖突,更是難以汲取民眾的信任,事實(shí)上又回到了無組織狀態(tài)。由于缺乏利益聚合,政府所面對的就是無數(shù)原子化的個人,以及千千萬萬的單個利益訴求,交易成本自然攀高,政府的治理能力與治理目標(biāo)不免要發(fā)生矛盾。從這個意義上講,官僚系統(tǒng)的拖延、敷衍并不完全是因?yàn)榭茖又瓢l(fā)育不良、治理能力低下,而是因?yàn)槠渌鎸Φ氖且粋€“不可能完成的任務(wù)”——治理的主體過于單一,治理的客體又過于分散。
解決這一困境的辦法之一就是利益組織化,允許公民在自愿的基礎(chǔ)上成立自己的社會組織,這些社會組織不僅是治理客體的有機(jī)集合體,也是新的治理主體。它們一方面代表特定的利益群體,具有同包括政府在內(nèi)的其他利益群體進(jìn)行集體談判的能力,向政府表達(dá)其合法的利益訴求,并依法接受政府的管理;另一方面,又是民間自治機(jī)構(gòu),對其成員有管理和約束的責(zé)任。如此一來,就可以同時(shí)解決治理客體分散和治理主體單一的問題。由于社會組織的存在,人們就不必事事找政府,相對弱勢的社會群體(如農(nóng)民工、失地農(nóng)民、動遷戶)也具有了同強(qiáng)勢集團(tuán)進(jìn)行博弈的資本,政府就可以從紛繁復(fù)雜、缺乏整合的單個訴求中解脫出來,有更多的精力來協(xié)調(diào)不同利益群體之間的矛盾,以制度化的方式解決各“類”問題。只有這樣,政府才能走出“懷柔”與“高壓”的兩難選擇。
三、提升沿海城市治理水平的政策思路
1.從GDP本位發(fā)展轉(zhuǎn)向包容性發(fā)展
應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鞏固并壯大中間階層,特別是要創(chuàng)造條件扶持體制外的中間階層與小資產(chǎn)階級,防止這個群體掉入底層。對于下層階級,應(yīng)當(dāng)在財(cái)政轉(zhuǎn)移、社會保障等領(lǐng)域,利用沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化,安撫這個群體的不滿情緒。對于上層階級,地方政府應(yīng)當(dāng)改變“親資本”的形象,通過各種方式展現(xiàn)更為中立和親民的政府形象。
改革開放以來形成的GDP本位,其癥結(jié)在于權(quán)責(zé)同構(gòu)的壓力型體制。由于各級政府缺乏縱向分工,除基層政府以外的各級政府很少直接向民眾提供公共服務(wù),而是充當(dāng)了“分包商”的角色,將上級交辦的任務(wù)進(jìn)行分解、下達(dá),逐級發(fā)包。這種體制在一定程度上解決了委托--代理的難題,易于指標(biāo)化考核,目標(biāo)清晰,責(zé)任明確,層層加碼,效率極高。這種工具理性的壓力型體制一旦與“經(jīng)濟(jì)中心主義”相結(jié)合,必然會助長地方政府的“親資本”傾向,降低地方政府的自主性。
邁向包容性發(fā)展,必須改變當(dāng)前過度依賴出口的外向型經(jīng)濟(jì)。外向型經(jīng)濟(jì),尤其是代工產(chǎn)業(yè),生產(chǎn)者和消費(fèi)者是分離的,代工廠里的勞動者并非同時(shí)作為消費(fèi)者存在,他們制造的產(chǎn)品被銷往西方發(fā)達(dá)國家,自己則淪為國際分工體系中的廉價(jià)勞動力。
調(diào)查發(fā)現(xiàn),新生代農(nóng)民工普遍認(rèn)為自己學(xué)歷偏低,缺乏技術(shù)技能,迫切需要職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。在當(dāng)下,一方面是技工人才短缺,另一方面是技術(shù)工人的社會地位偏低??梢钥紤]恢復(fù)“八級技術(shù)等級制”,讓包括農(nóng)民工在內(nèi)的工人有向上流動的可能性。
2. 同步推進(jìn)選舉民主與協(xié)商民主
沿海地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)放棄“一刀切“的政策思路。沿海地區(qū)社會結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)出不同階層之間利益與價(jià)值認(rèn)同的深刻分化,同一項(xiàng)政策已不可能在全社會階層獲得相同反饋,應(yīng)該針對不同階層制定不同的社會政策,采取更為靈活的社會治理措施。制定政策過程中,也不應(yīng)當(dāng)只聽取一個方面的意見,應(yīng)該容納不同層面的多種聲音,克服官僚與專家的刻板思維。
在有條件的地區(qū),應(yīng)該考慮進(jìn)一步推動基層自治與基層選舉,在完善現(xiàn)有的村、居委會選舉的基礎(chǔ)上(譬如用羅伯特議事規(guī)則來提升民主參與水平),總結(jié)經(jīng)驗(yàn),逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級政權(quán)的選舉過渡。與此同時(shí),也要注意到選舉民主的局限性,譬如容易忽略少數(shù)派的利益訴求,這種民主缺陷,一方面可以通過體制內(nèi)的政治協(xié)商會議得到彌補(bǔ);另一方面,可以推廣溫嶺等地的協(xié)商民主實(shí)踐,通過協(xié)商機(jī)制綜合民意,提升決策的民主化與科學(xué)化。
3. 協(xié)調(diào)“發(fā)展型國家”、“規(guī)制型國家”與“分配型國家”這三種政府角色之間的關(guān)系
國內(nèi)外學(xué)術(shù)界通常用“發(fā)展型國家”理論來概括中國地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色。這一理論雖有一定解釋力,但也失之片面。在筆者看來,地方政府實(shí)際上兼有以下三種角色:
發(fā)展型國家(Developmental State):國家機(jī)關(guān)的行動以追求經(jīng)濟(jì)成長和生產(chǎn)為中心的經(jīng)濟(jì)活動為目標(biāo);制定產(chǎn)業(yè)政策,與企業(yè)精英形成政策網(wǎng)絡(luò),主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
規(guī)制型國家(Regulatory State):國家通過立法、監(jiān)管等手段,對組織和個人的行為進(jìn)行規(guī)制,作為第三方(仲裁者)對社會沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)、處理。
分配型國家(Distributive State):國家通過福利政策、公共服務(wù)體系分配公共資源,糾正第一次分配所帶來的不公,平衡各個階層的利益。
改革開放前30年,我們過分突出了“發(fā)展型國家”的角色,雖然強(qiáng)有力地推動了經(jīng)濟(jì)增長,但也付出巨大的社會成本與環(huán)境成本。因?yàn)?,發(fā)展型國家導(dǎo)致地區(qū)間過度競爭,會大大提高資本的談判地位,地方政府的“地方性”會受到損害,也就是說,地方政府為了取悅和吸引資本,會不惜犧牲地方的環(huán)境、稅收和資源。這樣一來,經(jīng)濟(jì)增長與社會穩(wěn)定、保護(hù)投資環(huán)境與保護(hù)生態(tài)環(huán)境之間的矛盾也就尖銳起來,由于地方政府過深介入經(jīng)濟(jì)事務(wù),形成政經(jīng)一體化的開發(fā)格局,失去作為“第三方”的超然立場,非但難以居間協(xié)調(diào)、緩和矛盾,甚至還經(jīng)常引火燒身,成為社會沖突的當(dāng)事方。前些年的浙江畫溪環(huán)境維權(quán)事件、前段時(shí)間的蘇州通安動拆遷糾紛、廣東清遠(yuǎn)違規(guī)征地事件,都是典型案例。
在浙江調(diào)研的時(shí)候,當(dāng)?shù)毓賳T的一番話頗具啟發(fā)性:“過去我們的省委書記講政治,浙江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得很好;后來的省委書記講文化,我們的經(jīng)濟(jì)也發(fā)展得很好;如果哪一天,我們的省委書記開始講經(jīng)濟(jì)了,我們的經(jīng)濟(jì)可能就要走下坡路了。”在這句玩笑話背后,透露的是一種“小政府”的理念,即政府要盡可能避免直接干預(yù)經(jīng)濟(jì),尊重市場規(guī)律,發(fā)揮民營經(jīng)濟(jì)的活力。在減少干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的同時(shí),地方政府要把更多的精力投向民生、公共服務(wù)、社會正義等領(lǐng)域。
4. 改變現(xiàn)有城市化模式,使城市新移民逐步融入城市
地方政府要盡快根據(jù)各地條件,排除基于戶籍身份的制度性歧視,以更加開放的心態(tài)面對移民,塑造包容性的城市與地域文化。
事實(shí)上,一個城市的移民數(shù)量和比例,在很大程度上反映了這個城市的綜合競爭力。移民實(shí)際上是在“用腳投票”。只有當(dāng)農(nóng)民工可以在一座城市體面地生活時(shí),這座城市才是真正的移民城市。
最為根本的措施,是以城市移民政策逐步取代流動人口管理政策,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。流動人口的治理邏輯必須讓位于城市移民的權(quán)利邏輯。也就是,必須放棄那種將流動人口排除在“我們的”城市之外的治理邏輯,代之以更為積極的權(quán)利的邏輯,即把農(nóng)民工及其子女視為城市的新成員,承認(rèn)其享有與城市居民同等的公民權(quán)利。
5. 大力扶持社會組織發(fā)展,實(shí)現(xiàn)政府、市場與第三部門的良性互動
合作治理是當(dāng)今世界公共服務(wù)體系發(fā)展的最新趨勢。由政府單方面提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),往往會耗費(fèi)更多的社會資源,也不利于專業(yè)化的發(fā)展。而通過公私合作伙伴(Public/Private Partnerships)提供公共服務(wù),能夠彌補(bǔ)政府資金不足、專業(yè)技能缺乏、資源整合能力較弱等缺陷。合作治理的興起,使得行政命令式的供給方式逐漸被基于競爭性契約的市場調(diào)配方式所取代。合作治理模式對于改善城市治理、提升公共服務(wù)治理具有重要的應(yīng)用價(jià)值。
社會組織應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸拇罅Ψ龀?。民政部最近已放寬社會組織的注冊門檻。公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織不再需要掛靠單位,但這只是第一步,接下來還要為社會組織提供資金支持。美國非政府組織80%的經(jīng)費(fèi)來自政府部門,荷蘭更是高達(dá)90%。政府部門通過政策扶持、經(jīng)濟(jì)資助、公益創(chuàng)投等方式,鼓勵社會組織為民眾提供各項(xiàng)社會服務(wù),吸引更多的基金會特別是私募基金會加入這一事業(yè)。如此,既可以提升城市公共服務(wù)的質(zhì)量和覆蓋面,又可以促進(jìn)社會組織的發(fā)展。
(作者單位:復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系)