征地及其補償，正成為諸多社會矛盾的導(dǎo)火索。事實上，某些地方不顧中央政策所進行的強行征地及其補償不公，是這些年來某些群體性事件發(fā)生以及公民個體悲劇產(chǎn)生的重要原因，對社會穩(wěn)定具有現(xiàn)實的與潛在的危險，客觀上構(gòu)成了農(nóng)村土地改革的迫切性。那么，到底有沒有辦法解決這個問題？如何解決？就此，《華夏時報》記者專訪了中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英。
《華夏時報》：多年以來，導(dǎo)致中國農(nóng)村社會不穩(wěn)定的第一因素是土地問題，這個問題有沒有解決的辦法？
黨國英：有。其實中央十七屆三中全會已經(jīng)提出來了，按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則”，完善農(nóng)村土地管理制度。在我看來主要是前八個字，“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制”，我在此之前曾經(jīng)不止一次呼吁過，記得也給你們(報紙)寫過相關(guān)文章。
明晰產(chǎn)權(quán)的核心給農(nóng)民對征地說“不”的權(quán)利。政府只有在極為有限的情形下可以強制征地，且要講市場價補償，講法律程序。要廣泛地告訴農(nóng)民，他們有權(quán)利拒絕政府的征地要求，且不用講理由，除非法院強制執(zhí)行。法院所依據(jù)的法律，需要做大規(guī)模修訂，例如，并非一切公益性建設(shè)用地就可以強制征收。要定義“公共利益”，不能隨便搞一個東西就說是為了公共利益。即使是公共利益項目，也不見得需要強制征地。只有那些重大公共利益項目，且在建設(shè)時對地點的選擇要求很苛刻，才可以強制征地。即使征地也要協(xié)商補償辦法，參考市場價格，要給農(nóng)民讓利。談不攏，就要仲裁，或者訴訟。哪怕一個集體的99.9%的人同意征地，有一戶不同意，他的地也不應(yīng)該被征收，除非法院認定有關(guān)項目是必須征地的特殊公益性項目，而不是類似政府辦公樓、綠地之類的項目。對一般公益性項目，要尊重“釘子戶”的權(quán)利，對商業(yè)性征地更不用說。林權(quán)改革的成功給我們一個啟示，就是產(chǎn)權(quán)清晰很重要。不用害怕幾十年乃至上百年的土地使用權(quán)界定給私人。只要規(guī)劃管理到位，私人使用權(quán)無損于土地的公益性。
用途管制的核心是規(guī)劃的法制化、民主化。如果沒有用途管制，僅僅靠產(chǎn)權(quán)改革，還不足以建立農(nóng)地保護機制，因為農(nóng)民在自己的利益驅(qū)動之下也愿意獲得農(nóng)地轉(zhuǎn)用的巨大利益。解決用途管制問題要多管齊下，有很大的難度。除法治建設(shè)不完備這個明顯缺陷之外，中央政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)運作也是不小的問題。國土資源部事實上只管了耕地保護和礦產(chǎn)資源保護，濕地管理在國家林業(yè)局，河道管理在水利部，海洋和一些島嶼管理在國家海洋局，還有一些跨界職能在環(huán)保部，有受保護動物的荒地可能被劃為保護區(qū)，也歸了林業(yè)局。這些部門往往各司其職，協(xié)調(diào)起來很不容易。我覺得有必要讓國土部承擔(dān)更多的綜合協(xié)調(diào)職能。另外，各級土地規(guī)劃都必須成為法律；變更規(guī)劃要有法律程序。人民代表大會在制定相關(guān)法律時要有民主程序，讓各利益相關(guān)方充分討論。國家對限制開發(fā)地區(qū)要給予規(guī)范化的補貼，即所謂“購買開發(fā)權(quán)”。
《華夏時報》：你說過類似“永包制”的觀點，現(xiàn)在有改變嗎？
黨國英：沒有。我當(dāng)時說的是通過改革，國家可以給出一個更強烈的保護農(nóng)民權(quán)益的信號，例如，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，宣布農(nóng)民土地承包權(quán)永遠不變了，承包權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，可以抵押，可以繼承，當(dāng)然也可以允許農(nóng)民憑土地組織合作社?，F(xiàn)在的麻煩是，我們的土地承包制不是太方便土地流轉(zhuǎn)，承包期限最長30年，期限到了怎么辦？所以，我把承包制改革叫做“半截子產(chǎn)權(quán)改革”，主要就是因為這個麻煩。而且，地方政府為了發(fā)展工業(yè)、擴張城市，想廉價獲得土地，于是瞄準了農(nóng)民的耕地和宅基地。而我們國家實行的農(nóng)村土地集體所有制又方便了政府拿地，農(nóng)民沒有真正的土地財產(chǎn)權(quán)，常常爭不過政府。于是，農(nóng)民便想出了很多法子抗拒，集體上訪就是常用辦法。有時候，農(nóng)民還用極端的辦法抗?fàn)?。這樣又產(chǎn)生了農(nóng)村社會不穩(wěn)定問題。
《華夏時報》：重慶、成都都在搞試驗，搞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革，能解決這個問題嗎？
黨國英：重慶和成都的工作都做得相當(dāng)不錯。以成都為例，部署了“三個集中”，工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，農(nóng)民(本應(yīng)該是基本脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)民)向新型社區(qū)集中，土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。這種集中不只是簡單的空間變換，成都市基本做到了給城鄉(xiāng)居民相同的權(quán)利。留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的農(nóng)民少了，土地相對多了，農(nóng)業(yè)的效率也提高了。成都試驗跟你的問題相關(guān)的亮點是，下大力氣做農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，把農(nóng)民的土地承包權(quán)固化為土地財產(chǎn)權(quán)，長久不再變化，這樣就方便了土地流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)村土地綜合整治，提高土地利用效益。前不久，成都市的領(lǐng)導(dǎo)人還宣布，要在全成都的轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)民的“市民化”，并且允許農(nóng)民保留土地，不因為農(nóng)民變市民就喪失土地。這不像有的地方那樣，硬要求農(nóng)民用土地換社會保障、用宅基地換城市樓房。農(nóng)民要不要換，以什么比例換，不和農(nóng)民的權(quán)利實現(xiàn)捆綁在一起，各算各的賬，給農(nóng)民自由。這個思路不是搞強制，而是讓農(nóng)民自愿選擇，當(dāng)然不會讓農(nóng)民有剝奪感，有利于社會穩(wěn)定。成都試驗的目標是，今后，一個農(nóng)民和城里人的區(qū)別僅僅是在職業(yè)上的區(qū)別，其他沒什么兩樣。這個目標簡單，但卻很偉大。
《華夏時報》：現(xiàn)在不少地方都在讓農(nóng)民上樓，有不少批評的聲音，你怎么看？
黨國英：這是遷村并居工作引發(fā)的。農(nóng)民到底能不能上樓？回答這個問題要具體，否則就是亂彈琴。這方面我寫過幾篇文章，我重申一下我的觀點。以前，我對這件事情也曾有擔(dān)憂，但通過一些實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)它利大于弊；如果有好的規(guī)范性政策，這項工作也可以有利無弊。它的必要性或者好處不少：首先，從長遠看，中國農(nóng)民的大部分村莊必須改造，農(nóng)民也有必要改善自己的居住條件，否則，中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就難以消除。調(diào)查表明，農(nóng)民非?？释纳凭幼l件，如果費用合適，農(nóng)民喜歡住在基礎(chǔ)設(shè)施比較好、以低層樓房為主的新社區(qū)。如果農(nóng)民居住在舊村莊，盡管房屋的占地面積比較大，但多出的宅基地并不能成為“貨幣化”的收入，對農(nóng)民生活水平的提高無所裨益。
第二，關(guān)鍵是現(xiàn)在越來越多的農(nóng)民已經(jīng)不是真正的農(nóng)民，他們的居住要求發(fā)生了變化。即使有的農(nóng)戶還在經(jīng)營小塊土地，但因為專業(yè)化服務(wù)的原因，他們大多不用大型農(nóng)具，也不用農(nóng)產(chǎn)品倉庫；多數(shù)農(nóng)民也已經(jīng)不散養(yǎng)牲畜，所以，他們集中居住在小城鎮(zhèn)沒有什么大問題。
還有，遷村并居還可以為中國建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)約出巨量土地。以我的典型調(diào)查推算，保守地說，全國由此可以節(jié)約出上億畝的土地，其中優(yōu)質(zhì)耕地在5000萬畝以上。以我調(diào)查的山東德州市為例，按目前的規(guī)劃，待村莊整治完畢后，扣除了新居住區(qū)占用的土地，可以增加的土地占原耕地面積大約10%以上。
另外，農(nóng)民遷居新區(qū)以后，精神面貌和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)都會發(fā)生變化，有利于推進基礎(chǔ)民主政治的發(fā)展和社會穩(wěn)定。按我的調(diào)查研究，傳統(tǒng)村莊易結(jié)成以家族為紐帶的抗?fàn)幜α?，常常釀成難以通過法制途徑解決問題的群體性事件。比較而言，城市生活也會有利益摩擦，但通過法制途徑解決問題的可能性比較大。所以，鄉(xiāng)村居住結(jié)構(gòu)變化對社會穩(wěn)定有積極意義。
還有一點也很重要，農(nóng)民遷村并居涉及巨大投資。在遷村并居工作中，政府給農(nóng)民的補貼間接依靠土地“增減掛鉤”時的新增建設(shè)用地出讓款，最終出資者無疑是市民和其他投資者。保守估計，若全國在10-15年內(nèi)做完這項工作，拉動投資25萬億左右。而且，依據(jù)近年我國城鄉(xiāng)人口變動趨勢計算，今后20年由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的人口一共為3.26億。我曾經(jīng)嘗試利用現(xiàn)有統(tǒng)計資料估算這些人口進城后對中國投資的拉動作用，感到比較勉強。但很清楚的一個事實是，這部分人口約為現(xiàn)有中國城鎮(zhèn)人口的一半，這部分人口進城至少意味著中國的城市總規(guī)模再增加50%；這個人口量也正好是過去33年里(自1978年至今)中國城市人口增長總量，即使不考慮人均投資水平的增長和資本系數(shù)的提高，也意味著今后20年中國將繼續(xù)保持強大的經(jīng)濟增長動力。
《華夏時報》：但是，現(xiàn)在出現(xiàn)了不少問題？
黨國英：對。我這幾年在幾個不同省份對遷村并居情況做了些調(diào)查，在調(diào)查中也的確看到了一些問題，我已經(jīng)多次公開發(fā)表過批評意見。一個方面是，幾個小村并一個大村，短期看好像使農(nóng)村變了面貌，長遠看還是留下了后患。兩千人的村并到1萬人的村，不是沒有意義，但是，從公共服務(wù)水平和就業(yè)容量看，這種小規(guī)模集中的局限性很明顯。萬把人的大村，還是養(yǎng)不了高質(zhì)量的公共設(shè)施，如垃圾和廢水處理、影院和圖書館等，對脫離農(nóng)業(yè)的人們?nèi)狈ξΓ麄兛赡苓€要向設(shè)施更好的人口規(guī)模更大的各類型城市轉(zhuǎn)移。這類大村莊的人口流失超過一定比例，其公共財力更會捉襟見肘，難以為繼，最終有一大部分逃不掉凋敝的命運。這當(dāng)然是一種浪費。此外，今后我國糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模會逐步增大，他們的農(nóng)具存放和農(nóng)產(chǎn)品儲存對大村莊來說是個難題。有的新建小區(qū)給農(nóng)民單獨建立了農(nóng)機大院，破壞了景觀，且在功能上只適應(yīng)小型農(nóng)機存放，長遠看不能滿足專業(yè)農(nóng)戶的需要。
還有一個方面，有的地方用“一刀切”的辦法搞“雙置換”，即用農(nóng)民宅基地換樓房，用耕地換社會保障，搞不好可能侵害農(nóng)民利益。農(nóng)戶的宅基地和耕地因位置不同而價值不同，農(nóng)戶的房屋也有質(zhì)量差異，耕地則有肥力的差異，要按照一個標準來置換社會保障和新建樓房，不符合公平交易的要求。我也不是絕對地反對“置換”，我只是強調(diào)要各算各賬，且允許農(nóng)民討價還價。如果進城的農(nóng)民有工資收入，他能交得起社會保障稅，也就不必拿自己的耕地去置換了。我也贊成耕地要流轉(zhuǎn)、集中，但也需要通過市場機制去實現(xiàn)，而不要強制按一個標準去交換。
凡事大道理管小道理，我們不能因為這項工作存在問題，就徹底否定它、禁止它。我總的看法是，這項工作的方向是對的，但必須加以規(guī)范。
《華夏時報》：具體怎么規(guī)范？
黨國英：第一，遷村并居一定不能搞強制，相關(guān)費率要農(nóng)民同意。有的年紀大的農(nóng)民實在不愿意搬家，一定不能勉強。有的地方(如山東德州)在新區(qū)建立了老年公寓，完全免除了老人住新房的負擔(dān)，老人們也歡迎。第二，遷村并居工作所節(jié)約的土地被復(fù)墾后，可以按照一定比例增加建設(shè)用地，由此產(chǎn)生的“土地財政”收入要補貼給農(nóng)民，并協(xié)商出一個令農(nóng)民滿意的費率。第三，復(fù)墾的土地可以作為集體“公地”，也可以平均分配給農(nóng)戶，無論怎么做，要征得農(nóng)民同意。公地收入作為新社區(qū)的公共開支。第四，要充分認識到，有一定規(guī)模的專業(yè)農(nóng)戶不適合集中居住。為此，要規(guī)劃專業(yè)農(nóng)戶的居民點，不能把所有農(nóng)民集中到新建小區(qū)。第五，新建的農(nóng)村集中居住小區(qū)要按照小城市的標準建造，以免將來再搞新一輪遷村并居。寧可慢一些，建設(shè)質(zhì)量不能降低。
