改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)和行政管理體制改革，遵循“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”和“摸著石頭過(guò)河”的原則，積極穩(wěn)妥，持續(xù)推進(jìn)，把總方向與階段性任務(wù)相結(jié)合，一步一步邁向新目標(biāo)。

七次大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革成果顯著

我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革大的階段性任務(wù)，是通過(guò)每五年一次的分步改革實(shí)現(xiàn)的。自1982年以來(lái)，中國(guó)政府分別進(jìn)行了7次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。

1982年的政府機(jī)構(gòu)改革是在“文化大革命”結(jié)束后，政府面對(duì)百?gòu)U待興的局面，恢復(fù)和增加了很多管理部門(mén)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、效率降低的情況下進(jìn)行的。這次改革中，國(guó)務(wù)院率先進(jìn)行了大幅度的機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整，實(shí)行了干部退休制度，廢除了事實(shí)上存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。

1988年的政府機(jī)構(gòu)改革是針對(duì)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后出現(xiàn)反彈，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)又增加，政企不分現(xiàn)象嚴(yán)重這個(gè)情況進(jìn)行的。這一輪的政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)主要集中在政企分開(kāi)。政府對(duì)企業(yè)由直接管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，下放權(quán)力，撤并調(diào)整專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)和綜合部門(mén)中的專(zhuān)業(yè)管理司局，調(diào)整黨政重疊設(shè)置的機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)了20%的員額。

1993年的政府機(jī)構(gòu)改革是在黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后進(jìn)行的，重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變職能，使市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政編制按總額20%的比例進(jìn)行了精簡(jiǎn)。

1998年的政府機(jī)構(gòu)改革是在應(yīng)對(duì)東亞金融危機(jī)的沖擊、國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)、相當(dāng)多的國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)陷入困境的狀況下進(jìn)行的，是一次相當(dāng)具有廣度和深度的行政改革。國(guó)務(wù)院行政編制縮減一半，轉(zhuǎn)變職能開(kāi)始取得較大進(jìn)展。

2003年的政府機(jī)構(gòu)改革是在加入世界貿(mào)易組織后的國(guó)際環(huán)境下開(kāi)展的，重點(diǎn)在深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì);完善宏觀調(diào)控體系，將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì);健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)等三個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu);推進(jìn)流通管理體制改革，組建商務(wù)部;加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，將國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)管理的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

2008年的政府機(jī)構(gòu)改革第一次提出了大部門(mén)制方案，將國(guó)家工業(yè)行業(yè)管理的職責(zé)、國(guó)防工業(yè)的職責(zé)與信息產(chǎn)業(yè)管理的職責(zé)整合，成立工業(yè)和信息化部，將交通部、中國(guó)民用航空總局、國(guó)家郵政局、建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)整合，成立交通運(yùn)輸部，將人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部的職責(zé)整合，成立人力資源和社會(huì)保障部。

2013年政府機(jī)構(gòu)改革目前正在進(jìn)行之中，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革基本完成，地方政府改革即將啟動(dòng)。這次改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，繼續(xù)推進(jìn)大部門(mén)制，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理等機(jī)構(gòu)。

行政管理體制改革進(jìn)入新階段

政府機(jī)構(gòu)是行政管理體制的載體。研究政府機(jī)構(gòu)改革不僅要看機(jī)構(gòu)本身的變化，還要把視野拓寬到行政管理體制改革的層面，這樣會(huì)認(rèn)識(shí)得更清晰。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政管理體制變革可以從兩個(gè)維度來(lái)作歷史分析，這就是用以改革為引領(lǐng)的維度和以創(chuàng)新為引領(lǐng)的維度，將這35年劃分為兩大階段。1978年到2002年，是以改革為引領(lǐng)、創(chuàng)新蘊(yùn)涵其中的變革;2002年之后，以黨的十六大和十六屆二中全會(huì)上通過(guò)《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》為標(biāo)志，進(jìn)入到改革和創(chuàng)新并舉、創(chuàng)新引領(lǐng)的變革階段。

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)《公報(bào)》提出：要“認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象”，“應(yīng)該著手大力精簡(jiǎn)各級(jí)經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)”。此后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革從農(nóng)村到城市，從發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)到建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在相當(dāng)短的時(shí)間里徹底打破了僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速得到恢復(fù)和發(fā)展。與此同時(shí)，我國(guó)連續(xù)進(jìn)行了多次比較集中的行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革，一方面使政府努力適應(yīng)市場(chǎng)放開(kāi)后經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，另一方面又使政府能夠成為主動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革的重要力量，用行政改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革，用行政改革的成果鞏固經(jīng)濟(jì)改革。經(jīng)過(guò)大約20年的努力，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、行政都發(fā)生了深刻變化。

2002年，黨的十六大報(bào)告指出：“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立”，同時(shí)提出要“深化行政管理體制改革”。同年召開(kāi)的十六屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》指出：“行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)政治體制改革的重要內(nèi)容，是推動(dòng)我國(guó)上層建筑更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一項(xiàng)重要的制度建設(shè)和創(chuàng)新。”這是我們黨第一次把行政的改革與創(chuàng)新并提，賦予政府改革新的內(nèi)涵、新的期待，標(biāo)志著轉(zhuǎn)變政府職能進(jìn)入了一個(gè)新階段。這個(gè)新階段的特點(diǎn)是，行政體制改革主要從單維度地破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S度地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的改革模式。需要政府一方面繼續(xù)破除不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的行政體制機(jī)制，另一方面創(chuàng)新政府職能和工作方式，發(fā)揮上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)和改革發(fā)展穩(wěn)定的整體推進(jìn)，總體設(shè)計(jì)和謀劃改革。2012年，黨的十八大報(bào)告明確提出，“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。

建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制

行政管理體制改革的目標(biāo)是建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。這個(gè)目標(biāo)是宏偉的。具體而言，是要把建設(shè)服務(wù)型政府作為政府改革的方向，重點(diǎn)就是要解決新形勢(shì)下政府的職能定位問(wèn)題，要把公共服務(wù)作為政府的主要職能，因此，轉(zhuǎn)變職能就成為行政管理體制創(chuàng)新的核心任務(wù)。

轉(zhuǎn)變職能，一方面是重新界定職能，放棄原來(lái)不合適的職能，另一方面需要解決權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，要把行政管理中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)力適當(dāng)分開(kāi)、相互制約，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。在推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過(guò)程中，需要設(shè)計(jì)新的職能、新的機(jī)構(gòu)體系。這就必然地提出了建立大部門(mén)制的要求。因?yàn)椋蟛块T(mén)制是實(shí)現(xiàn)“扁平化”結(jié)構(gòu)、制約與協(xié)調(diào)統(tǒng)一、部門(mén)之間協(xié)調(diào)與部門(mén)內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的最有利形式。

(作者系中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)執(zhí)行副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng))