財(cái)政是國(guó)家治理的重要支柱

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，也自然要筑牢其重要的支柱。財(cái)政即是國(guó)家治理的重要支柱，因?yàn)樵跇?gòu)成現(xiàn)代國(guó)家治理體系的諸種要素中，財(cái)政幾乎是最重要的一種要素。

第一，縱觀世界各國(guó)政府所履行的職能，盡管項(xiàng)目繁多，表現(xiàn)各異，但從大類分，無非是“事”和“錢”兩方面。前者主要涉及行政事務(wù)，后者主要指財(cái)政事務(wù)。與之相適應(yīng)，國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)線索，無非位于兩個(gè)層面：事權(quán)與財(cái)權(quán)的界定和支出責(zé)任與財(cái)力的配置。只有各級(jí)政府和各個(gè)政府職能部門的事權(quán)與財(cái)權(quán)界定清楚了，各級(jí)政府和各個(gè)政府職能部門的支出責(zé)任和財(cái)力配置妥當(dāng)了，各項(xiàng)政府職能的履行才可能落到實(shí)處，國(guó)家治理的相關(guān)活動(dòng)才可能運(yùn)行順暢。無論是就政府職能歸類的“事”和“錢”的兩個(gè)方面事務(wù)而言，還是就國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)的“事權(quán)與財(cái)權(quán)”“支出責(zé)任與財(cái)力”的兩個(gè)層面線索而論，財(cái)政都是不可多得的重要支柱。

第二，無論從哪個(gè)角度看，在全面深化改革的系統(tǒng)部署中，加快轉(zhuǎn)變政府職能都是一場(chǎng)硬仗，也是一塊最難啃的骨頭。而在這方面，我們實(shí)際面臨著從“事”入手還是由“錢”入手來轉(zhuǎn)變政府職能兩種選擇。相對(duì)于各級(jí)政府之間和各個(gè)政府部門之間的權(quán)力歸屬和利益分配關(guān)系而言，有關(guān)“事”的方面即行政管理體制的調(diào)整，對(duì)其的觸動(dòng)是直接的、正面的，有關(guān)“錢”的方面即財(cái)稅管理體制的調(diào)整，對(duì)其的觸動(dòng)則是間接的、迂回的。顯然，前者實(shí)施的難度較大，遇到的阻力因素較多。后者實(shí)施的難度和阻力通常弱于前者。以財(cái)稅體制改革為突破口，順勢(shì)而上，顯然有助于迂回地逼近政府職能格局的調(diào)整目標(biāo)。這意味著，財(cái)稅體制改革不僅應(yīng)當(dāng)作為全面深化改革的重要支柱，而且也應(yīng)當(dāng)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要支柱。

第三，在現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家治理體系框架中，政府預(yù)算絕對(duì)是一個(gè)重要載體。通過政府預(yù)算治理國(guó)家，更是迄今可以觀察到的有關(guān)現(xiàn)代國(guó)家治理活動(dòng)的一個(gè)基本軌跡。作為政府財(cái)政收支安排的一個(gè)基本計(jì)劃，政府預(yù)算反映和規(guī)定了政府在預(yù)算年度內(nèi)的工作或活動(dòng)范圍、方向和重點(diǎn)。通過政府預(yù)算，我們可以了解政府的工作，透視國(guó)家治理的活動(dòng)；作為各級(jí)人民代表大會(huì)審批的一個(gè)重要文件，政府預(yù)算還是人大代表和全體人民監(jiān)督政府收支運(yùn)作的途徑和窗口。通過政府預(yù)算，我們可以評(píng)價(jià)政府收支運(yùn)作的成本，考核國(guó)家治理工作或活動(dòng)的績(jī)效；作為必須經(jīng)過各級(jí)人民代表大會(huì)審批才能生效的一部具有法律效力的文件，政府預(yù)算也是控制政府支出規(guī)模的一個(gè)有效手段。通過政府預(yù)算，我們可以形成對(duì)政府支出規(guī)模和國(guó)家治理活動(dòng)成本的有效控制。

　以現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，筑牢國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

上述分析，不過是作為國(guó)家治理的財(cái)政基礎(chǔ)和財(cái)政支柱所具有的功能和所能發(fā)揮的作用的一個(gè)縮影。進(jìn)一步分析還可以看到，在全面深化改革的背景下，國(guó)家治理所涉及的范圍已全面覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域。實(shí)現(xiàn)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標(biāo)，也就意味著要全面推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)。

以如此的視角認(rèn)識(shí)十八屆三中全會(huì)所做出的全面深化改革的系統(tǒng)部署，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，無論是緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，還是緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，也無論是緊緊圍繞建設(shè)社會(huì)主義核心價(jià)值體系、社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)深化文化體制改革，還是緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革，亦無論是緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，還是緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革，都離不開財(cái)政收支規(guī)范化運(yùn)行的基礎(chǔ)和支撐。

這啟示我們，在當(dāng)前這一場(chǎng)全面深化改革的重大戰(zhàn)役中，深化財(cái)稅體制改革可能是最為關(guān)鍵的一仗。深化財(cái)稅體制改革的主要著眼點(diǎn)，可以也應(yīng)當(dāng)放在建立與現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度上。正因?yàn)槿绱?，十八屆三中全?huì)才會(huì)作出“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”的重要判斷。

可以由此確立的行動(dòng)路線是，瞄準(zhǔn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度這一基本目標(biāo)，通過完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、提高效率以及改進(jìn)預(yù)算制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性等一系列重大改革，為全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化筑牢財(cái)政基礎(chǔ)和財(cái)政支柱。

（作者系中國(guó)社科院學(xué)部委員、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)）