(三)住房政策干預

面對城市化進程中的住房問題，巴西國家精英在住房領域內(nèi)采取了對鄉(xiāng)城移民、國際移民以及工人階級的分而治之的實踐態(tài)度，并且只迎合少數(shù)階級的利益。這一分裂性功能主義⑨“潛規(guī)則”，使巴西居民缺乏充分的公民權利，并且構成了城市住房政策一開始即存在失靈的直接制度原因。

這一點可以由巴西這一時期的“住房衛(wèi)生運動”來加以闡明。⑩1889年10月18日，面對嚴重的公共衛(wèi)生問題，政府開始采取措施更新建筑、興建公共工程和消除傳染性疾病。1902年新總統(tǒng)阿爾維斯和里約熱內(nèi)盧的咖啡利益相關者一起，試圖使之成為全國性的領導中心。從1902年晚期到1904年早期，里約熱內(nèi)盧市政工程取得巨大進展：在全市噴灑農(nóng)藥，拆除不衛(wèi)生的建筑，拓寬道路，建設中央大道和各種各樣的新的文化中心、旅館、軍事俱樂部、新日報辦公室等。

然而，這些強制性的法令實施，沒有照顧到普通城市居民的利益。一是不衛(wèi)生住房的強制拆遷，使窮人被迫聚集在更不衛(wèi)生的和疾病廣播的區(qū)域；二是大多數(shù)外郊區(qū)貧民區(qū)居民長期以來要求建設人行道和主干道，但未得到理睬；三是內(nèi)城區(qū)居民和店主也反對這一計劃，因為前者找不到任何可替代的住房來源，而后者也缺乏合適的替代店面。上述的不滿引起了社會反抗，甚至是武力性的對抗。針對武力對抗，政府采取了強有力的武力鎮(zhèn)壓。首先，在公共衛(wèi)生上，1909年公共健康部門平靜地向人群提供了接種服務，而沒有遭受什么抵抗，之后天花就差不多消滅了。其次，城市面貌日新月異，首都形成了有濃厚法國巴黎風格的、有開闊林蔭大道和寬敞綠地的現(xiàn)代城市。(11)再次，原來位于市中心的由小鎮(zhèn)或貧民區(qū)占據(jù)的小山被清理，原居民變成了無家可歸者，并被推到更遠的邊緣地帶，而其規(guī)模則更為龐大。1890年里約熱內(nèi)盧市中心還占有52.7%的城市人口，1906年這一比重降低到了37.2%，1912年則進一步降低到了27.8%。相反，郊區(qū)和北部區(qū)域的人口比重，則從39.4%增長了到了64.5%。(12)最后，貧民區(qū)數(shù)量進一步增加。1880-1920年，里約熱內(nèi)盧共出現(xiàn)24個以自建房為主的法維拉。(13)

總之，在早期城市化階段，巴西即形成了政治上的封建主義、經(jīng)濟上對大土地所有制和種植園經(jīng)濟的依賴，以及對國外的工業(yè)經(jīng)濟的依附這一“三座大山”傳統(tǒng)，并進而形成了工業(yè)化不足、失業(yè)問題嚴重與過度城市化等現(xiàn)象；而在治理城市化進程中的住房問題時，國家所采取的分裂性功能主義“潛規(guī)則”，則使城市住房政策一開始即存在失靈隱患。巴西早期城市化階段的這一處境，在相當程度上預示著后來其城市住房問題及其干預的命運。

二、中期城市化階段的住房問題與政策干預

隨著城市化向中期階段的邁進，“三座大山”這一巴西傳統(tǒng)以及其分裂性功能主義規(guī)則有了進一步的發(fā)展，而城市住房政策失靈加重了城市貧民區(qū)問題。

(一)城市化的中期階段及其傳統(tǒng)的再生產(chǎn)

在中期城市化階段，國外對巴西的滲透和控制仍較突出，大土地所有制和對國外的經(jīng)濟與政治依賴依然嚴重，而國內(nèi)建立現(xiàn)代政治制度的努力也缺乏成效。與上述情形相一致，巴西這一時期經(jīng)歷了混亂民主和軍政府獨裁之間的循環(huán)。1922年貝納德斯就任總統(tǒng)后，采用限制言論自由、延長戒嚴狀態(tài)、解散反對派組織等報復性的政策來維持公共秩序。1926年上任的路易斯總統(tǒng)取消戒嚴令和恢復出版自由。但1929年美國引起的世界經(jīng)濟危機，卻對巴西帶來災難性的后果。(14)最終，在軍隊支持下，1930年上臺的瓦加斯總統(tǒng)開啟了15年的軍事獨裁。在其任期內(nèi)，巴西工業(yè)化取得了一定的成就，卻又不足以向源源不斷的進城人口提供充分的就業(yè)機會。而到1945年，在軍人的反對下，瓦加斯總統(tǒng)下臺，從而終結了后帝國時代民主與軍事獨裁之間的第一次循環(huán)，而接任的仍是軍人出身的總統(tǒng)。1951年后，瓦加斯重新?lián)慰偨y(tǒng)，但卻于1954年在家中自殺身亡。1961年，平民出身的夸德羅斯上臺，不到7個月即辭職。他的辭職，使巴西脆弱的民主幾乎再次崩潰。最終，從1964年，巴西開始走向第二次民主與軍事獨裁的循環(huán)。

當然，中期階段巴西工業(yè)化有一定程度的發(fā)展(15)，并且在1966年前后達到50%這一城市化中期階段的水平。但即使如此，巴西低度工業(yè)化和就業(yè)不足現(xiàn)象卻仍然構成嚴重的社會問題。(16)(17)(18)例如，1950-1970年間，巴西工業(yè)和服務業(yè)分別增長了124%和142%，但城市人口卻增長了208%。其中的原因，又與農(nóng)村大土地所有制下的過高失業(yè)率有關。這一時期巴西農(nóng)村失業(yè)率高達66%，迫使農(nóng)村人口通過進城來解決失業(yè)問題，而后者又通過貧民區(qū)式的自建房來滿足城市的住房需要。

(二)貧民區(qū)擴張和住房政策干預

在中期城市化階段，巴西貧民區(qū)和非正規(guī)住房繼續(xù)維持并大量擴張，并帶來各種嚴重的經(jīng)濟社會問題。而造成這一現(xiàn)象的原因，不僅在于巴西城市化的迅速和大量的非正規(guī)就業(yè)，還在于新階段下“三座大山”背景下的住房政策失靈。

首先，“規(guī)制工人”立法及其住房后果。1937年，瓦加斯政府規(guī)定，只有那些屬于獲得法律規(guī)定的職業(yè)的工人，才能并且必須加入工會，從而成為“受規(guī)制的工人”。不過，1940-1951年間，巴西的規(guī)制工人數(shù)量只有大約150萬人，覆蓋率很低，反映了它法律服務的嚴重短缺和根本性的政策失靈。并且，這一失靈在住房領域內(nèi)也和分裂性功能主義規(guī)則一脈相承，從而加劇了住房政策失靈。(1)在宏觀方面，住房金融市場完全面向于中產(chǎn)階級和規(guī)制工人。分期付款和商住兩用公寓住房在瓦加斯時期興起，并滿足了部分中產(chǎn)階級和規(guī)制工人的美夢。(19)但是，包括黑人在內(nèi)的巴西非正規(guī)的移民工人則被排除在外，特別是在中心城市。(20)(2)在微觀方面，巴西住房甚至也存在等級分裂。在所有的中上階層公寓或住房中，都有前臺的“社會”面和后臺的“仆人”面，二者在電梯、進口、浴室等方面分開。(21)(3)對正規(guī)工人的住房供應也存在限制。1940年前巴西建立了應急性的公共住房供應，以應對1940年的租金上漲和社會抗議。這一項目在很大程度上是探索性的，有很多缺陷，如規(guī)模很有限、社區(qū)成員的封閉性與單一性、自上而下的集權化設計、分配中的庇護主義以及遠離市中心與缺少就業(yè)機會等。

其次，分裂性功能主義“潛規(guī)則”公開化及其住房后果。到1920年代晚期，里約熱內(nèi)盧市開始有了自己的第一個城市規(guī)劃。不過，這一規(guī)劃卻使分裂性功能主義由“潛規(guī)則”變成了“顯規(guī)則”。因為根據(jù)這一政策，不同群體被分裂到不同的城市區(qū)域中，其中，上層階級被置于南部，而郊區(qū)則用于安置進城移民和工人階級。由于郊區(qū)更缺乏基礎設施與公共服務供應，并且更難得到國家的法律與行政支持，因此，住房非正規(guī)問題以公開的方式得以維持了。

再次，貧民區(qū)及其治理問題。這一階段巴西政府在治理貧民區(qū)問題時，以拆遷為辦法，未提供替代性住房供應，從而使問題更嚴重了。巴西貧民區(qū)大體包括三種類型(22)(23)(24)：一是法維拉。它始于19世紀末的棚戶安置區(qū)，并一直持續(xù)到21世紀。1950年里約熱內(nèi)盧約有20.3萬法維拉居民，占城市人口的8.5％；1964年則上升到60萬，達16%。二是非法分包。它始于1930年代郊區(qū)和遠郊區(qū)廢棄的柑橘園農(nóng)地的分包。大量的鄉(xiāng)城移民涌入、以60年代中期為典型的投機性住房建設、社會住房建設資金的缺乏等，推動了這一現(xiàn)象的大量蔓延。三是入侵。1950年代里約熱內(nèi)盧郊區(qū)已極其擁擠，只有環(huán)境很差和高風險的區(qū)域，如陡峻的山坡、紅樹林、河堤、沼澤地、山坡以及在高架橋、公園、道路上的剩余空地，沒有被占據(jù)。但到60年代之后，這樣的地方也開始陸續(xù)被填滿。巴西貧民區(qū)的公共服務和基礎設施特別落后。甚至到1970年前后，巴西城市仍只有50％有自來水系統(tǒng)，35%有污水處理系統(tǒng)；在圣保羅這一巴西最大的城市，只有55%的家戶有排水系統(tǒng)、54%有自來水(25)。貧民區(qū)居民或者要買自來水、或者還是要從池塘中或水溝中抽取。

最后，貧民區(qū)問題繼續(xù)帶來嚴重后果。在貧民區(qū)中，公衛(wèi)生問題，正規(guī)就業(yè)不足問題，嚴重的失業(yè)、毒品、有組織犯罪以及警察力量的私人化(26)等現(xiàn)象相互交織，并開始構成巴西社會的“癌癥”現(xiàn)象。

總之，在中期城市化階段，雖然巴西工業(yè)化和城市化進一步繼續(xù)推進，但“三座大山”傳統(tǒng)的再生產(chǎn)、分裂性功能主義規(guī)則的公開推行以及住房政策干預在保障公民住房權利上的失靈，則進一步造成了巴西城市社會與空間的宏觀和微觀分裂，加重了貧民區(qū)等城市住房問題。