任何一個國家或政權，維持基層社會的穩(wěn)定、實現(xiàn)基層社會的和諧發(fā)展都是一項十分重要的任務。像中國這樣一個歷史上以鄉(xiāng)村為主的國家，基層社會治理就是鄉(xiāng)村治理，在國家治理格局處于基礎性地位?；鶎由鐣欠穹€(wěn)定，與國家治理基層社會的思路、手段和方式有關。而治理手段和方式的選擇受經濟社會條件、歷史、文化等多種因素制約，其中起決定作用的是經濟社會條件。歷史上的中國是一個以農業(yè)立國的國家，土地是農業(yè)最重要的生產要素，是農村最重要的生產資料，甚至是農民最重要的生存資源。土地的權屬關系（有關土地權屬關系的財產制度）是農業(yè)社會時代最重要的產權制度，在一定程度上成為鄉(xiāng)村社會治理的基礎。在我國漫長的歷史進程中，曾經實行過不同的土地產權制度，由此產生了不同的基層社會治理模式。

一、土地產權與基層社會治理

產權是新制度經濟學研究的重要內容，但許多經典學者從經濟學、社會學、政治學、法學等多學科視角闡釋了產權與階級、革命、國家、權力配置以及民主路徑等的關系。本文著重分析產權是如何影響中國基層社會的治理的，由于在中國相當長的歷史發(fā)展進程中，最重要的產權制度是有關土地權屬關系的，進而本文擬揭示農村土地產權制度與基層社會治理之間的關聯(lián)。

社會治理與權力、國家、政府等要素相關，而產權與權力、國家、治理等政治學問題是如何發(fā)生關聯(lián)的，無論是馬克思、恩格斯，還是產權經濟學家科斯、諾斯等都有精彩的論述。產權制度及其變革（本文分析的是我國農村的土地產權制度及其變革）是如何影響國家、權力以及基層社會治理的，以下梳理可以幫助我們找到二者的關聯(lián)：

一是產權的安排會影響資源配置的效率，進而影響產出的剩余，而國家是產出剩余的重要占有者之一。科斯在論及交易費用與產權的初始安排時指出，“一旦考慮到進行市場交易的成本，合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響。權利的一種安排會比任何其他安排產生更多的產值”。由于市場交易費用是不可避免的，因而產權如何安排必然會影響資源配置的效率，資源配置效率如何又會影響整個社會的產出水平，包括社會產出的剩余量。諾斯等人也指出，“有效率的組織需要在制度上作出安排和確立所有權以便造成一種刺激，將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動。”自愿組織、市場和國家都可以安排制度、創(chuàng)造所有權，但是“很難想象沒有政府權威而可以推廣這種所有權的實施”。因此，可以把“政府簡單看成是一種提供保護和公正而收取稅金作為回報的組織。即我們雇政府建立和實施所有權。”

諾斯還指出，17世紀的荷蘭和英國因順利完成從土地公產制向私產制的轉化，民富國強從此而起，而差不多同時期的西班牙的土地制度改革被既得利益———“養(yǎng)羊團”掣肘，致使國家在競爭中落伍，這一重大歷史分叉很大程度上緣于國家對待新興產權組織的差異。“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”。

這些論述都說明不同的產權安排定會影響資源配置的效率，而國家可以影響產權安排，國家界定、保護產權是有回報的，最直接的回報就是稅收，也即是剩余產出的部分占有?？梢?，產權與國家、與政治權力不可分離。

二是產權對權力形成了激勵和約束。阿爾欽和德姆塞茨曾指出經濟組織的所有權其實就是一種剩余權，正是這種剩余權激勵所有者努力監(jiān)督。周其仁在分析我國農村產權制度的變遷時也深刻地指出，當土地為農民家庭私有時，勞動的效率來自家庭對剩余權的完全占有；20世紀50年代末期農村集體生產的監(jiān)管有效性是由監(jiān)管者享有剩余權來保證的，可集體經濟在制度安排上消滅了剩余權機制，而用于替代剩余權安排的行政升遷機制對人民公社的基層干部不起作用。但這些底層干部恰恰是集體生產活動的直接監(jiān)管者。

從各國歷史上農村土地的產權制度來看，私有和公有的產權安排帶來了不同的效率，乃是因為其剩余權激勵機制的效果不同，也就是對剩余產品占有的實際效果不一樣。這樣，產權就對權力形成了壓力———激勵和約束，作為負有產權創(chuàng)造、界定和維護功能的國家，為享有剩余權就不得不慎重對待產權安排。

三是不同的產權安排形塑了產權所有者不同的自主性與權力空間。萬德威爾德認為，“財產的概念劃定了個人自由的范圍和國家權力的界限”。

新制度經濟學家把產權制度視為一種正式規(guī)則，比如在諾斯看來，“制度”就是一種“規(guī)范人的行為的規(guī)則”，而穩(wěn)定的規(guī)則告訴人們能干什么，不能干什么，給人們行為劃定了邊界，從而為人類行為提供穩(wěn)定的預期。從個體來講，清晰的產權關系劃定了我者與他者的界限，同樣不同的產權安排將對政府官員的行為產生重要的影響，諾斯就認為私有產權能對政府行為形成一種制約，而沒有界定的權利把一部分有價值的資源留在了“公共領域”里，公共領域里全部資源的價值就是“租”，于是就有了“設租”和“尋租”的博弈。

這便是不同的產權安排對主體行為的影響。

可見，產權制度的構造與國家及政治權力是緊密相連的，國家之所以界定、保護產權，維護這種產權制度，并構造與產權制度相適應的社會管理和治理模式，是因為此產權安排符合其政治統(tǒng)治的需要，有助于維護其政權的合法性和社會的穩(wěn)定發(fā)展。反過來，產權制度又會以其自身的發(fā)展規(guī)律給國家及其治理施加壓力，以產權對資源配置的效率、效果影響政治、社會權力的配置，達成產權關系與治理結構的互嵌。下文就將圍繞我國農村土地產權制度變遷與基層治理結構的相互影響展開分析。

二、小土地所有制與傳統(tǒng)中國的“鄉(xiāng)村自治”

中國文明的發(fā)源地在內陸平原地區(qū)，比較適于農耕。而土地是農業(yè)生產最重要的資源，鄉(xiāng)村是農業(yè)社會最主要的空間載體。早在春秋戰(zhàn)國時期，隨著鐵器的推廣和使用，一家一戶的農民跟一小塊土地形成了長期的使用關系，許多村社成員變成了一家一戶為單位的個體農民。

在秦統(tǒng)一中國建立了統(tǒng)一的中央集權王朝后，以致隨后2000多年的中央集權體制時期乃至近代，整個中國社會的基本經濟結構仍然是以農業(yè)生產為根本的小土地所有制。這種小塊土地上的個體家庭經營就是整個社會的經濟細胞。

與此同時，在這個一盤散沙的個體經濟之上矗立著一個大一統(tǒng)的中央集權政府，古代中國之所以能將汪洋大海般的個體農民細胞組織成一個大一統(tǒng)的社會，主要是依靠“強有力和不受限制的政府”，即以君主專制統(tǒng)治為核心的政治權力和意識形態(tài)權力通過無所不能的官僚行政機構將眾多的人口組織在一個統(tǒng)一體內。

然而小生產提供的剩余始終有限，所以不受限制的皇權因財力不足，不能也無力將其權力的觸角深入到社會的底層，無可奈何只能皇權止于縣。國家的行政管理任務也主要是稅收和征用勞力服徭役。

那么，形似汪洋大海的小農家庭何以延續(xù)？基層社會如何生生不息？小生產方式具有封閉性和分散性，同時也決定了它的脆弱性和抵御風險能力的低下。為了長期生存和繁衍，居于血緣、親緣和地緣關系的小農戶結成了一個個小社區(qū)，依賴社區(qū)的力量解決生產上的難題———比如灌溉和幫工、修路與架橋，同時在生活中患難相恤，守望相助，即鄉(xiāng)村主要依靠“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”、“族長治村”、“家長治家”。“家有家法”、“族有族規(guī)”、“鄉(xiāng)有鄉(xiāng)約”，由此形成一個高度自治的體系。專制王權放棄了其對百姓應承擔的許多義務，就不得不讓出管制的權力，基層社會的民事民辦、民事民管，即是基層社會依賴內部的自我管理維持其生存發(fā)展，這就是鄉(xiāng)村自治。正如徐勇教授指出的，傳統(tǒng)中國實際上有上層國家和基層社會之分，在國家上層不斷發(fā)生王朝的更替和政權的輪換；與此相反，在下層社會老百姓過著日出而作、日落而息的平靜生活，兩個社會之間是隔絕的。

傳統(tǒng)中國在國家治理下，鄉(xiāng)村社會有高度自治的空間，而這正是小土地所有制下一家一戶的小農經濟決定的。

三、土地集體所有與計劃體制下的“縱向官治”

真正讓基層社會發(fā)生根本性變化的是在1949年新中國建立后。

建國前后，通過全國性的土地革命實現(xiàn)了按人口均分土地，但這不是農村社會內生的制度變革，而是憑借外力———政治權力，通過暴力手段和群眾性政治運動重新確立了農村的小土地所有制———土地私有產權。這種土地制度的確立，從根本上改變了國家與農民的關系。因為這種私有產權不是產權市場長期自發(fā)交易的產物，也不是國家對產權交易施加某些限制的結晶，而是國家利用政治權力和暴力手段組織大規(guī)模的群眾政治運動直接重新分配原有土地產權的結果。而通過政治運動制造了所有權的國家，同樣可以通過政治運動改變所有權。即是說領導了土地改革那樣一場私有化運動的國家，已經把自己的意志鑄入了農民的私有產權。當國家意志改變的時候，農民的私有制就必須改變。農民家庭雖然獲得了土地的私有產權，但其獲得方式決定了農民對隨后的土地制度變革沒有多少決策前的發(fā)言權和決策后的選擇權。傳統(tǒng)社會農民與國家的“油水”關系、上層國家與下層社會互相割裂的狀態(tài)已經因國家權力對私產的介入和界定一去不復返了。即20世紀50年代以后的國家，對社會而言再也不是一個“天高皇帝遠”的道德國家了。

隨著一家一戶的小生產與國家要實現(xiàn)的工業(yè)化目標形成尖銳沖突，疾風驟雨的另一場土地制度變革開始了。在當時的歷史場景中，為了實現(xiàn)工業(yè)化，國家首先要把更多的農業(yè)剩余集中到自己手中，于是從互助組到合作社再到人民公社，土地很快由農民家庭私有變成了集體所有。國家控制史無前例地深入鄉(xiāng)村社會。國家控制鄉(xiāng)村社會的載體是在廣大農村建立的人民公社，人民公社既是經濟單位，同時也是基層政權單位，即國家通過人民公社實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的控馭和治理。

進一步講，此時國家深深介入鄉(xiāng)村社會的治理過程，具體依賴兩條路徑：

一是政權下鄉(xiāng)。人民公社是政社合一的組織，農民離開公社就失去了生存資源，同時農民獲得共同的社員身份，不僅是生產者，同時也是政權組織體系的成員，并因此具有國家身份。公社是一個無所不包的組織體系，除了政治統(tǒng)治功能以外，還包括組織生產、宣傳教育、社會服務等功能。公社體制的建構過程，也是國家政治權力和政權組織的功能擴展過程。所以，在公社體制下，政權組織的權力集中和滲透能力都達到了從未有過的程度，國家通過政權下鄉(xiāng)終于將離散的鄉(xiāng)土社會高度整合到政權體系中來，國家控馭了社會。

二是政黨下鄉(xiāng)。土改后農村社會普遍建立了黨的基層組織，同時，圍繞黨組織建立了共青團、婦聯(lián)、民兵、農協(xié)等群眾性組織，大部分群眾成為這些組織的成員。隨后建立的人民公社既是“政社合一”的體制，也是“黨政合一”的組織體制。正是通過黨的組織從而將歷史上一盤散沙且一直外在于政治體系的農民變?yōu)橛薪M織的政治力量，并使之成為政權的穩(wěn)定基礎。“政黨下鄉(xiāng)”的過程，就是政黨組織向鄉(xiāng)村滲透，對農村社會進行整合并將其政黨化的過程。伴隨“政黨下鄉(xiāng)”中國共產黨將其領導體制延伸到農村社會，從制度上溝通黨和國家與農民之間的聯(lián)系。

總之，通過政權下鄉(xiāng)和政黨下鄉(xiāng)，國家權力直接地滲透到農民的日常生活之中，國家控制和國家主導是這一時期國家與鄉(xiāng)村社會關系的實質。即是說在這一體制下，國家侵入鄉(xiāng)村社會生活的一切領域，直接控制和指揮一切農村經濟和政治組織，鄉(xiāng)村社會實行的是自上而下的官治，農民自我管理的空間很小。

四、土地家庭承包制下的“鄉(xiāng)政村治”

集體經濟因其效率的下降和管理成本的不斷上升，已經嚴重危及農民的生存和國家政治統(tǒng)治的合法性，于是在上世紀70年代末期，國家在60代退卻的基礎上不得不承認底層農民的“樸素創(chuàng)造”，開啟了新一輪農村土地制度的改革進程。

隨著家庭承包制以較短的時間在全國完成，土地產權由原來的單一主體和單一權利結構變成了兩級主體和可以分割的權利束。土地的最終所有權屬于社區(qū)集體，但經營權及其部分收益權和剩余產品占有權（利用和支配的權利）回歸農戶和個人。但承包制是按人口均分土地，加之隨人口增減的土地調整使地塊日益細碎化，農戶的生產規(guī)模依舊很小，一家一戶的小生產仍然會面臨生產、生活上的困難，而這時經過建國后的歷次政治運動，傳統(tǒng)的血緣、家族、宗族紐帶受到猛烈沖擊，原有的農村共同體社區(qū)的自組織互助體系蕩然無存。與此同時，人民公社解體，給農村社會留下了治理的真空。更為重要的是自主經營賦予了農民經濟主體的地位，這種新的經濟關系的出現(xiàn)，農民在生產、生活上獲得更多的自主性和自由選擇權，作為經濟主體要維護自己的利益，關心與自己切身利益相關的事務，要求獲得社區(qū)事務的知情權、建議權甚至決策參與權。一方面是強烈地維護經濟主體利益的需要和社區(qū)內事務管理的要求，另一方面是公社和生產隊體制的解體，于是農民便自發(fā)地組成議事會來管理自己的事情，村民自治便在廣大農村生根發(fā)芽了。隨著鄉(xiāng)政府成為基層政權，代替了以前黨政不分、政經不分、政社不分的人民公社，在原來生產大隊的格局上建立行政村，實行村民自治，廣大農村社會“鄉(xiāng)政村治”的治理格局便定型了。

村民自治源自于家庭承包，是農村改革、地權改革引出來的，因為一戶一田需要一人一票的民主來維持。而國家當時面臨的緊迫形勢是如何迅速填補傳統(tǒng)的、政社合一的人民公社體制廢除后出現(xiàn)的某種公共權力和基層組織的“真空”，以及如何迅速解決基層社會運行的“失范”問題，而農民自發(fā)建立的“議事會”或“村管會”適應了這一需要，進而很快得到高層的承認。即是說實行土地承包后“鄉(xiāng)政村治”的基層社會治理模式是在農村經濟體制改革尤其是農村土地產權制度改革中興起的。這既是鄉(xiāng)（農）村社會治理模式的創(chuàng)造性轉換，也從根本上改變了國家與社會的關系。國家把基層政權建在鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)以下實行村民自治，農民有了管理村莊社區(qū)事務和維護自己利益的平臺，在一定領域內實行自我管理。但與歷史上的鄉(xiāng)村自治不同的是，黨和政府在鄉(xiāng)村治理中仍發(fā)揮著主導作用，形成官民共治的格局。

五、新一輪土地產權變革推動農村社會走向多元治理

進入上世紀90年代以及新世紀，以家庭承包為核心內容的集體經濟體制出現(xiàn)多種變化，土地產權結構日益復雜，比如隨著土地出租、轉租、轉包等多種土地流轉形式的出現(xiàn)，以及土地入股等集體股份合作制的出現(xiàn)，土地利益主體更多，形成多種產權合約形式。經濟自主性讓農民獲得了更強的行動能力，擺脫了對土地的依附。農村社會再次發(fā)生了變化，最大的變化就是隨著市場化、社會化、城市化進程的加快，農村出現(xiàn)的土地流轉和農民流動。

中國歷史上的農村社會治理都是“依土而生”的。“土”是鄉(xiāng)下人的命根，直接靠農業(yè)來謀生的人是粘著在土地上的。因此管好了地，就可以管好人。農民有了賴以生存的土地，農村社會就有了穩(wěn)定的基礎。農村社會治理依據(jù)的就是人固定在不變動的土地上而形成的熟人社會規(guī)則和傳統(tǒng)禮俗。而人一旦離開原有的土地，進入一個陌生人社會，傳統(tǒng)便失去了對他的約束力。不僅如此，因土地的流轉，使得更多的人可以離開土地從事非農產業(yè)，經過市場的大浪淘沙，農村社會出現(xiàn)了分化———職業(yè)分化、貧富分化、利益分化、階層分化。利益主體多元、利益訴求多元，農村社會的治理變得更加復雜。

在新世紀，為改變城鄉(xiāng)二元社會格局帶來的城鄉(xiāng)差距，各地在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程中，啟動了農村土地產權制度的新一輪改革。新一輪產權改革中引發(fā)的矛盾對農村社會的治理模式形成了直接挑戰(zhàn)。

比如在作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革試驗區(qū)的成都，于2003年開始以“三個集中”（土地向規(guī)模經營集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農民向聚居區(qū)集中）為核心，以市場化為動力，以規(guī)范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障來推動城鄉(xiāng)一體化建設。在“三個集中”的工作中，成都市首先對農民的承包地和宅基地進行清理，確權頒證，這實際上是一次農村土地產權的清理；而隨后的土地集中整治和使用無疑是一次新的產權變動和改革。其中引發(fā)了許多矛盾和問題———如拆院并院中房屋面積的計量、院壩面積的折算、“種房”面積的界限劃分問題；因土地集中折股后集體經濟組織成員身份的確認以及集體經濟組織的管理和收益分配問題；征地中補償標準問題；等等。還有在土地整理、集中使用、股份化或征用過程中與土地產權結構變化相關的利益主體不僅有村民、政府，還有資本，而各方利益主體各有自己的“算計”———資本覬覦的是土地開發(fā)的潛在利益；政府看中的是怎樣以土地為吸引力，引進產業(yè)發(fā)展，并通過占補平衡、指標置換獲取土地的增值收益；農民希望借此機會過上和城里人一樣的生活。而這些矛盾和不同的利益訴求在原來的農村社會治理框架中已經無法解決。這是因為：

一是鄉(xiāng)政村治的模式日益行政化。20世紀80年代形成的鄉(xiāng)政村治模式經歷了20多年的發(fā)展，作為自治組織的村委會承擔了很多政務，成為了基層政府的“代理人”和向下延伸的一條腿，事務的增多讓自治組織人手不足、能力不濟，公信力不夠，效率不高。村委會半行政化，村干部成為準國家干部，這種背景下的村民自治難以成為村民維護自己切身利益的平臺，失去其本來要義。

二是集中居住模糊了原來的村民身份。鄉(xiāng)政村治源于一戶一田的土地制度，一人一票來實現(xiàn)社區(qū)事務的自我管理。但隨著土地的流轉和集中使用，農戶與土地的對應關系弱化，農民離開土地從事非農產業(yè)；農戶離開村莊集中居住，社區(qū)的事務已完全跨越原來行政村的界限，村莊的邊界模糊甚至消失，以土地和村民身份為基礎的村民自治失去其存在的經濟社會條件。

三是村級（基層）治理組織任務龐雜，責權利不清晰。因土地分戶經營，原來的村民自治主要負責行政村內的一般性公共事務，經濟和社會職責較少。隨著土地的流轉，一些行政村成立了專門的集體經濟組織（合作社或股份合作社等），原來的村干部要負責集體經濟組織的工作，管理公司并參與市場競爭；同時因人員的流動，社區(qū)內外來人員的增加，社區(qū)公共服務內容和要求都發(fā)生變化。自治組織融經濟管理、公共服務、自我管理等任務于一身，結果疲于應付，治理內容混雜，眉毛胡子一把抓，結果什么任務都沒做好，反而使得自治組織責權利不清，功能弱化，集體經濟組織缺乏競爭力，社會組織缺位。

四是群眾民主意識和民主行為的沖突。近年來，隨著經濟、社會、文化的發(fā)展，農村居民的民主意識、法律意識以及維權意識也得到了較大幅度的提高。但是，在民主、法律與維權意識增強的同時，村民民主參與能力與依法維權能力未能同步發(fā)展，而往往出現(xiàn)意識到位———行動缺位、意識到位———行動越位、意識缺位———行動越位等問題，進而產生了村民在公共事務中參與不足、過分訴求以及非理性參與等不良現(xiàn)象，給基層社會治理帶來了諸多困難。如在成都實踐中，民主意識與維權意識增強的村（居）民在產權制度改革引發(fā)了利益沖突與矛盾時，要求民主，要求維護村（居）民自身的合法權益。在外出務工以及對外交流中成長起來的農民甚至開始學會利用基層政府的維穩(wěn)壓力與基層政府進行利益博弈，迫使基層政府滿足個人利益。但是同時，他們又往往不采取民主與法律的方式來爭取并維護利益，而是借助于上訪、吵鬧、糾纏、串聯(lián)等非理性方式與基層政府抗爭，使得以傳統(tǒng)方式進行社會管理并推進維穩(wěn)工作的基層政府面臨很大的管理困難與治理壓力。

以上的矛盾和沖突依靠原來的鄉(xiāng)政村治治理模式已經不能化解，說明隨著農村的根本制度———土地產權制度改革的深入，農村社會正在發(fā)生深刻的變化，尤其是土地流轉和農民流動，使得農民的居住格局、職業(yè)選擇、收入來源、公共需求等正在或即將發(fā)生根本變化，對治理提出了新的要求。根據(jù)農村社會內部職業(yè)分化、貧富分化、利益分化的實際，其治理便需要走向多元共治的格局。

首先是基層政府主要承擔公共服務的職能。土地產權制度的變革使得新型農村社區(qū)得以出現(xiàn)，以前村落生活中的熟人社會走向了半熟人社會，人口的流動、工作的非農化致使社區(qū)居民要求政府提供內容更廣泛、質量更高的公共服務?；鶎诱e極搭建服務平臺，創(chuàng)新服務方式，利用網格化管理與網絡化服務等精細化服務理念提高公共服務質量。

其次是培育社會組織，提高村（居）民的組織化程度。農民的流動使得村（居）民之間、居民與自治組織之間的關系疏離，農民更加個體化，進一步成為社會的弱者。因此政府要注重孵化、培育、引進社會組織作為部分公共服務的供給主體，并通過這些社會組織將個體化的村（居）民組織起來，避免他們在維護個人利益時因無助而鋌而走險，同時借助組織化的力量增強他們的行動能力。

再次是實現(xiàn)自治組織自我管理職能的回歸。一是要把經濟職能從自治組織中剝離出去，集體經濟組織引入公司制，實行市場化運作；二是要把“政務”與“村務”分開，自治組織管理社區(qū)內的公共事務，提供部分社區(qū)內公共產品，不再承擔基層政府的職責；三是要強化村（居）民的參與，因外來人員的進駐，社區(qū)成員的身份不再因土地而生，社區(qū)自治組織要吸納更多成員參與，拓展參與渠道，切實實現(xiàn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，由過去的行政依附型走向自我管理型。

前述對國家治理基層社會模式變遷的簡單梳理可以看出，變化的根源在于基層社會經濟關系的變化，或者說是經濟基礎的改變，隨著經濟利益關系的變革，建立在利益關聯(lián)基礎上的社會治理需與之相適應。而20世紀以來我國農村社會經濟關系的變遷集中體現(xiàn)在土地所有權關系的變革，歷次農村社會變革都是圍繞土地產權重建而展開的制度變遷。制度的變遷不僅意味著利益結構的調整，更意味著權力結構的變化。本文雖然是對我國農村土地產權制度變遷與基層治理結構相互影響的分析，但對于分析更廣泛意義上的產權制度與國家對社會治理結構的選擇也有借鑒意義。