【摘要】隨著經濟增長模式和社會發(fā)展模式的雙重轉型，長江三角洲地區(qū)的不確定性與突發(fā)事件時有發(fā)生，非正常狀態(tài)下長三角區(qū)域應急危機管理能力與跨區(qū)域協(xié)調合作治理能力遇到前所未有的挑戰(zhàn)。主動樹立區(qū)域危機管理意識，制定相關法律法規(guī)，設置區(qū)域危機管理合作治理機構，是長三角應對該區(qū)域危機的必由之路。

【關鍵詞】長江三角洲　區(qū)域危機管理　合作治理

長江三角洲區(qū)域危機管理與合作治理的必要性分析

加快提升長江三角洲地區(qū)經濟整體素質和國際競爭力，對全國改革開放和經濟社會發(fā)展具有重大意義。但是并不因此就說長三角地區(qū)會一直風平浪靜，其中也是隱含著這樣或那樣的危機苗頭，一旦爆發(fā)危機，涉及的將不再是局部的，可能影響到整個區(qū)域。

保證長三角區(qū)域經濟社會健康和諧發(fā)展的必然要求。隨著長三角的工業(yè)化與城市化迅猛發(fā)展，長三角已進入消耗資源最多、對環(huán)境索取最大的階段，在創(chuàng)造巨大的經濟財富同時，也帶來了生態(tài)赤字和日益嚴重的環(huán)境污染問題。事實上各種突如其來的、不確定的突發(fā)危機事件正在威脅著長三角一體化進程。特別是在太湖藍藻事件后，如何應對日益嚴重的流域性污染與區(qū)域性危機，實行合作治理，是擺在長三角面前的重要合作議題。所以必須從戰(zhàn)略上高度重視這個“世界第六大城市群”區(qū)域危機管理能力，在經濟相對發(fā)達、經濟流量大，制造業(yè)產值總量幾乎占全國制造業(yè)半壁江山的長三角地區(qū)率先構建區(qū)域危機合作治理體系，對于長三角經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定及其他區(qū)域危機合作治理都具有顯著的戰(zhàn)略意義。

提升區(qū)域危機管理與合作治理能力水平的現(xiàn)實需要。改革開放以來，我們創(chuàng)造了一個歷史上少有的經濟持續(xù)發(fā)展的局面，但與此同時，也正在經歷著“經濟轉軌、社會轉型與政府職能轉變”的關鍵時期。據(jù)科塞的社會沖突理論分析，我國正是中等發(fā)展水平的國家，恰好對應著危機頻發(fā)的“不穩(wěn)定狀態(tài)”。①處于我國經濟社會發(fā)展最具活力地帶的長三角也擺脫不了諸如此類危機的魔咒。大力推進長三角區(qū)域經濟一體化的同時，著手區(qū)域危機管理的合作機制研究，構建跨區(qū)域的危機預警機制、危機應對機制、危機管理合作與協(xié)調機制和危機后期恢復階段合作治理機制，提升長三角地區(qū)整體危機應急能力，把長三角區(qū)域危機合作治理建設成對全國區(qū)域發(fā)展有示范作用的地區(qū)具有重要現(xiàn)實意義。

長江三角洲區(qū)域危機合作治理現(xiàn)狀分析

長三角地區(qū)是我國最大的經濟核心區(qū)，在地區(qū)政府主動合作和中央大力支持，長三角區(qū)域合作發(fā)展取得不俗成果，正在朝向基礎設施一體化、產業(yè)一體化、市場一體化和制度一體化邁進。在長三角高速發(fā)展的同時，應認清長三角地區(qū)危機管理合作存在問題，研究應急危機管理與合作治理的一體化方案，把區(qū)域應急危機管理合作放到長三角一體化的大平臺上。

缺乏區(qū)域危機合作治理的框架。“長三角區(qū)域意識”與合作謀發(fā)展的理念已根深長三角區(qū)域，在觀念上合作發(fā)展積極主動，任何一方都希望借力長三角區(qū)域發(fā)展機遇平臺促進本地區(qū)的發(fā)展。應該肯定的是長三角地區(qū)在諸如大交通、區(qū)域旅游、科技合作等領域，已有相當多的合作項目，并取得明顯成效。但是受過去“以經濟建設為中心”的觀念使然，長三角地區(qū)簽署的合作框架協(xié)議基本上是涉及經濟領域事項。對于社會管理方面的合作框架協(xié)議較少，沒有認識到危機擴散性的嚴重危害，區(qū)域危機管理合作治理觀念有待加強，區(qū)域性危機治理合作框架協(xié)議需要構建。

缺少區(qū)域性危機合作治理的規(guī)范制度。受“非典”的啟示，我國出臺了一系列危機管理法律規(guī)范，以提高我國危機管理的法治能力。2006年1月發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，這是對突發(fā)公共事件具有指導性質的國家層面的總體應急預案；②2006年1月施行《國家自然災害救助應急預案》；③2007年8月頒布《突發(fā)事件應對法》等。④這些預案與法規(guī)對中央與地方在危機管理的職責、分工、領導、協(xié)調方面中央領導下各省組織危機管理層面作了明確詳細的規(guī)定，但是對省際間危機管理合作、區(qū)域內危機管理協(xié)調涉及較少，國家層面法規(guī)缺失造成跨區(qū)域危機管理合作治理無法規(guī)可依的局面。在長三角各地方政府層面，雖然目前形成了很多的協(xié)商會議與機制，但大多數(shù)是一種非制度化的產物，可供操作的具有指導性與規(guī)范性的制度難以達成。“長三角還缺乏真正有效的利益協(xié)調機制來切實促使長三角在制定各自的地方經濟和社會發(fā)展規(guī)劃和政策時，能夠從長遠利益考慮到自身與相關的協(xié)同發(fā)展，兼顧多方利益。”⑤

缺少區(qū)域性危機合作治理的機構。“非典”后，從中央到省市的各級政府應急行政管理體制初步建立。31個省已全部成立了應急管理領導機構和辦事機構，有90%左右的市級政府、80%左右的縣級政府成立或明確了辦事機構；軍隊系統(tǒng)應急管理組織體系得到加強；國務院應急辦與各專業(yè)機構的協(xié)調互動工作機制基本形成；自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全四大類突發(fā)事件預測預警、處置救援、善后處理等運行機制日趨完善。⑥但省際間區(qū)域性危機管理合作治理機構有待填寫，一旦發(fā)生區(qū)域性危機事件，最終還需要國務院來指揮協(xié)調，組建臨時性的危機管理指揮機構，信息和資源在短時間內難以實現(xiàn)有效整合和共享，從而貽誤應對危機的黃金時機。

長江三角洲區(qū)域危機管理與合作治理思路設計

目前很多危機事件不再是單一的、局部的，而是跨地區(qū)、跨部門甚至跨國界的，單獨一個地方政府很難做到完善的危機預警預測、全面的危機應對體系和科學的危機控制舉措的，只有通過區(qū)域政府之間加強合作才能迅速化解危機。根據(jù)現(xiàn)階段我國危機管理的狀況及長三角的實際需要構建出長三角區(qū)域危機管理與合作治理思路。

主動樹立區(qū)域危機管理與合作治理的觀念意識。歷經“非典”、“暴風雪”和“汶川地震”等危機事件的教訓，包括政府在內我國社會整體危機管理意識提升，各級政府主動加強危機意識教育、制定危機應急預案、研制危機管理法制與組織機構。但是政府不能只局限于本行政區(qū)的危機意識提升，對發(fā)生在鄰近行政區(qū)域的危機事件而幸災樂禍，采取事不關己高高掛起的隔岸觀火態(tài)度。要認識到危機是一種非正常狀態(tài)，具有極強的傳播性，管控不當很快就會產生次生災害，波及周邊更廣地區(qū)。所以，僅憑一地政府難以應對復雜多變的危機事件，必須樹立起區(qū)域合作治理危機的意識，積極主動參與相鄰行政區(qū)域政府的溝通、協(xié)調與行動，共同參與危機治理。

研制區(qū)域危機管理與合作治理的法律規(guī)章。基于危機管理法規(guī)上關于區(qū)域性危機管理合作治理僅有宏觀概述，不夠具體，加快推進長三角地區(qū)危機管理合作治理進程，要在國家層面上的法規(guī)和區(qū)域間自愿合作層面上的意向協(xié)議“做足功夫”。一方面，在現(xiàn)有的法律規(guī)范上進行修改完善，增加區(qū)域性危機管理合作治理款項和意見，以指導各個區(qū)域內危機應急管理的協(xié)調與合作。另一方面，區(qū)域間政府要達成意向協(xié)議與合作框架，僅在中央層面出臺有關區(qū)域性危機管理合作治理政策并不能一定促進地方政府的合作，更需要地方政府自覺認識到危機管理合作治理的意義，主動參與區(qū)域間危機治理，借助達成合作協(xié)議框架形成法規(guī)條款，通過上述兩個層面有機結合起來構架區(qū)域性危機管理合作治理法規(guī)制度。

合理設置區(qū)域危機合作治理機構。由于我國地域廣大，只有國家一個層次的宏觀危機管理系統(tǒng)難以做到靈活高效，有必要按經濟社會的地緣關系，在經濟協(xié)作區(qū)建立二級危機管理系統(tǒng)。比如，俄羅斯一方面強化應急管理機構的權威性和中央的統(tǒng)一領導，另一方面在俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間設立了六個區(qū)域中心，每個區(qū)域中心管理下屬的聯(lián)邦主體緊急狀態(tài)局，全國形成了五級應急管理機構逐級負責的垂直管理模式。根據(jù)長三角地區(qū)的特殊地位和一體化發(fā)展的趨勢，該地區(qū)必須率先建立區(qū)域性危機管理系統(tǒng)，設立常設性長三角區(qū)域危機管理與合作治理中心，中心主任由各省領導輪流兼任，在任期間組織協(xié)調省際聯(lián)席會議，負責長三角地區(qū)的危機管理的預警預案、應急反應、指揮協(xié)調、信息發(fā)布等。

在區(qū)域發(fā)展熱的視域下，研究區(qū)域危機管理與合作治理具有現(xiàn)實意義，長三角區(qū)域各級政府必須突破現(xiàn)有的行政障礙，應該本著講大局、追求協(xié)同發(fā)展的原則，加強危機合作治理機制和制度建設，并切實落實和執(zhí)行。率先探索區(qū)域危機管理與合作治理之路，為我國區(qū)域危機管理與合作治理體系提供經驗和現(xiàn)實指導。

（作者單位：南京師范大學公共管理學院；本文系“江蘇省高校優(yōu)勢學科建設工程資助項目馬克思主義理論”階段性研究成果）

【注釋】

①［美］劉易斯·科塞：《社會沖突的功能》，孫立平等譯，北京：華夏出版社，1989年。

②《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，新華網，2006年1月8日，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-01/08/content_4024011.htm。

③《國家自然災害救助應急預案》，中國新聞網，2006年1月11日，http://www.chinanews.com.cn/news/2006/2006-01-11/8/676666.shtml。

④《突發(fā)事件應對法》，中央政府門戶網站，2007年8月30日，http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-08/30/content_732593.htm。

⑤王榮華：《創(chuàng)新長三角協(xié)調功能，提升協(xié)調服務能力》，上海交通大學出版社，2007年。

⑥蔣省三，吳慶：“應急管理行政體制的歷史演進和存在問題”，《國務院發(fā)展研究中心·國研專稿》，2007年12月3日。

責編/韓露（實習）