十八屆三中全會(huì)決定公布后，各方評(píng)論非常熱絡(luò)。在各種評(píng)論中，“集權(quán)”與“分權(quán)”無(wú)疑是一種主要視角。實(shí)際上，三中全會(huì)既有高度“集權(quán)”，又有大幅“分權(quán)”，而且“集權(quán)”是“分權(quán)”的保障，“分權(quán)”是“集權(quán)”的目的。在一定的意義上，它們都是新改革的主要組成部分。
一、以高度“集權(quán)”強(qiáng)力推進(jìn)新改革
“兩橫三縱”的制度無(wú)疑是高度“集權(quán)”的，在實(shí)質(zhì)上不是倒退，而將是歷史進(jìn)步的重要一環(huán)。否定這種工具性、手段性的中央“集權(quán)”是不正確的。
十八屆三中全會(huì)決定表明，如果說從十一屆三中全會(huì)到九十年代前期是中國(guó)改革的第一個(gè)高峰期，那么，從十八屆三中全會(huì)起，中國(guó)改革已在迎來(lái)它的第二個(gè)高峰期。但在這兩個(gè)高峰期之間，中國(guó)改革確曾逐步陷入了低谷期，以至于出現(xiàn)了停滯和倒退。這其中的教訓(xùn)必須認(rèn)真汲取，否則就有可能重蹈覆轍。
這其中的一種主要教訓(xùn)就是：體制改革也必須有相應(yīng)的體制支撐，以凝聚起足以突破各種嚴(yán)重利益障礙的強(qiáng)大的改革動(dòng)力和可靠的改革保障。沒有這種體制支撐就沒有力量，沒有力量就沒有改革。
在這方面，除以擴(kuò)大制度性的公共參與凝聚和發(fā)揮人民中的改革動(dòng)力外，最重要的一點(diǎn)就在于：必須以有效的制度安排高度集中改革的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和保障力量，進(jìn)而以集中起來(lái)的強(qiáng)大力量，迅速有力地推進(jìn)艱難的全面改革。否則，在大大小小的特殊利益集團(tuán)已經(jīng)形成和坐大的條件下，不適當(dāng)?shù)?ldquo;分權(quán)”就會(huì)使特殊利益集團(tuán)有機(jī)會(huì)、有能力阻撓改革決定的作出，以至于即使作出了決定也會(huì)形成“政令不出中南海”的困局。由此，全面改革也就必然會(huì)擱淺。所以，習(xí)近平在三中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：全黨要以“更有力的措施和辦法推進(jìn)改革。”
三中全會(huì)不辱使命，設(shè)計(jì)和決定了一套用于大力推進(jìn)改革的“兩橫三縱”的高度“集權(quán)”的改革體制。
“兩橫”：在中央建立兩個(gè)重要機(jī)構(gòu)
所謂“兩橫”就是在中央建立兩個(gè)重要機(jī)構(gòu)，以在中央委員會(huì)的改革決定的基礎(chǔ)上，適當(dāng)集中中央級(jí)的改革領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和保障力量。
一是中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。
可以預(yù)計(jì)，這將是一個(gè)權(quán)力很大的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。因?yàn)?，第一?ldquo;負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)”本身就是一種高層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。第二，在六大方面的全面改革中，“負(fù)責(zé)改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”無(wú)疑是一種全局性的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，它將使領(lǐng)導(dǎo)小組成為權(quán)力巨大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。第三，“負(fù)責(zé)改革整體推進(jìn)”，這意味著它是指揮全面深化改革的總司令部。第四，“負(fù)責(zé)督促落實(shí)”，這又意味著它是全面深化改革的總督戰(zhàn)隊(duì)。
當(dāng)然，這些都是根據(jù)決定賦予它的權(quán)限來(lái)說的。至于它的實(shí)際權(quán)限究竟有多大，則還取決于它的人員配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、外部銜接等等多種因素。
二是中央設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保國(guó)家安全。
由于設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)是在三中全會(huì)在關(guān)于全面深化改革的決定中提出，而且是在“推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新”一節(jié)中提出的，所以，雖然它也有對(duì)外維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益任務(wù)，而且這也肯定會(huì)是它的一項(xiàng)主要任務(wù)，但它無(wú)疑是首先針對(duì)內(nèi)政的，而且首先是為全面深化改革保駕護(hù)航的。又由于習(xí)近平已明確它是“一個(gè)強(qiáng)有力的平臺(tái)”，所以，它所防范、處置的主要對(duì)象又不會(huì)是分散的、弱小的、很容易被克服的不穩(wěn)定因素和力量，而只能是那些比較集中的、有組織、有實(shí)力、具有頗大破壞性的因素、力量和事件。只有對(duì)付這么大破壞性力量，才需要“一個(gè)強(qiáng)有力的平臺(tái)”。
“三縱”：三個(gè)自上而下的垂直系統(tǒng)
所謂“三縱”就是建立三個(gè)自上而下的垂直系統(tǒng)，從而以中央的權(quán)力有力地推動(dòng)和保障地方的全面改革。
一是建立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組垂直系統(tǒng)。即與中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組相配套，地方各級(jí)黨委也將成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)機(jī)構(gòu)，并盡快投入工作，為推動(dòng)各項(xiàng)改革舉措落到實(shí)處提供有力指導(dǎo)和保證。
二是建立黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)垂直系統(tǒng)。即強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，地方紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制從同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主改為垂直領(lǐng)導(dǎo)為主。各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。各級(jí)紀(jì)委加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督。查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。腐敗案件線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。
三是省以下司法垂直系統(tǒng)。即省以下地方法院、檢察院人財(cái)物由省里統(tǒng)一管理，不再與省以下地方發(fā)生關(guān)系，以確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。雖然未在中央和省之間建立司法垂直系統(tǒng)，但因中央和省之間的距離很近，比較便于監(jiān)督，所以雖然這是一個(gè)缺憾，但還不是致命的。
以上三個(gè)自上而下的垂直系統(tǒng)的建立，無(wú)疑將大大地強(qiáng)化中央“集權(quán)”。但它強(qiáng)化的只是中央領(lǐng)導(dǎo)和保障全面改革的權(quán)力，而全面改革的過程又是廣泛分權(quán)的過程，而且其中還包括引進(jìn)聯(lián)邦制合理因素的過程，所以，否定這種工具性、手段性的中央集權(quán)是不正確的。
綜上所述，這種“兩橫三縱”的制度無(wú)疑是高度“集權(quán)”的，但它是為有力推進(jìn)和保障現(xiàn)階段的全面改革而做出的制度安排，所以它在實(shí)質(zhì)上不是倒退，而將是歷史進(jìn)步的重要一環(huán)。
二、以大幅分權(quán)直接實(shí)現(xiàn)新改革
《決定》里更有廣泛的、大幅度的“分權(quán)”，這種“分權(quán)”又正是全面改革的大部分主要內(nèi)容。將三中全會(huì)概括為“高度集權(quán)”、“政左經(jīng)右”，顯然是不正確的。
改革開放前，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、外交到人們的私生活，所有方面都受到了公權(quán)力的強(qiáng)力支配和嚴(yán)密控制。這就是全面的高度“集權(quán)”。改革開放后，鄧小平提出要權(quán)力下放和“分權(quán)”，這才有了各個(gè)領(lǐng)域的廣泛改革和社會(huì)活力的迸發(fā)。所以，十八屆三中全會(huì)做出的高度“集權(quán)”的制度安排，不僅不可能是全面的高度“集權(quán)”（因?yàn)檫@就等于回到改革開放前），只能是有限的（有限方面、有限目標(biāo)的）高度“集權(quán)”，而且它做出的全面深化改革的決定還必然會(huì)包含廣泛的、大幅度的“分權(quán)”。但許多人只看到了決定的高度“集權(quán)”方面，而未看到了決定的大幅度“分權(quán)”方面。實(shí)際上，決定至少提出了以下六個(gè)方面的“分權(quán)”要求和制度安排——
一是有力推進(jìn)中共黨內(nèi)的“分權(quán)”制衡。主要是通過紀(jì)檢系統(tǒng)垂直，使各地原來(lái)主要由各級(jí)地方黨委掌握的紀(jì)檢權(quán)成為主要由中央和上級(jí)黨委掌握的紀(jì)檢權(quán)，并反過來(lái)使其著重實(shí)施對(duì)于同級(jí)地方黨委的監(jiān)督，這就將在地方黨內(nèi)普遍實(shí)現(xiàn)這種內(nèi)容的有力的“分權(quán)”制衡。
二是有力推進(jìn)國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部的“分權(quán)”制衡。首先，依法強(qiáng)化人大權(quán)力。特別是提出“落實(shí)稅收法定原則”，尤為重要。其次，以一系列有力的司法改革措施，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，尤為全會(huì)決定的一大亮點(diǎn)。最后，重申完善政府內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。雖然這些改革的力度各有不同，但從總體上看，無(wú)疑是有力地推進(jìn)了立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)的“分權(quán)”制衡。
三是汲取聯(lián)邦制的合理要素，推進(jìn)中央與地方的適度“分權(quán)”。特別是區(qū)分中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)、地方事權(quán)，進(jìn)而形成中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，尤有聯(lián)邦“分權(quán)”的特征。
四是提出解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，大幅度地向社會(huì)放權(quán)。首先，提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，將政府的主要經(jīng)濟(jì)職能限定在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈方面，大幅度地簡(jiǎn)政放權(quán)。這是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，也是政治體制改革的重要內(nèi)容。其次，加快實(shí)施政社分開，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，激發(fā)社會(huì)組織活力。這在實(shí)質(zhì)上就是開始積極培育公民社會(huì)。最后，事業(yè)單位去行政化，政事分開，建立法人治理結(jié)構(gòu)。
五是實(shí)行“陽(yáng)光政策”，著力發(fā)展參與式民主。首先，提出了一系列重要的“陽(yáng)光政策”，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。特別是提出實(shí)行“公開透明的預(yù)算制度”，尤為重要。其次，提出健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力。最后，全會(huì)決定把推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為政治體制改革的重要內(nèi)容。
六是有力推進(jìn)黨政分開。鄧小平的“黨政分開”實(shí)際是一個(gè)廣義的概念，凡舉審判獨(dú)立、政經(jīng)分開、政企分開、政社分開、政事分開等等，也都是它的內(nèi)容。所以，前述有關(guān)內(nèi)容也都具有“黨政分開”的性質(zhì)，而且力度相當(dāng)大，盡管這還不等于全面實(shí)現(xiàn)了“黨政分開”。
由此可見，三中全會(huì)的決定中既有高度集權(quán)，更有廣泛的、大幅度的分權(quán)，而這種分權(quán)又正是全面改革的大部分主要內(nèi)容。所以，將三中全會(huì)概括為“高度集權(quán)”、“政左經(jīng)右”，顯然是不正確的。
三、以高度“集權(quán)”推進(jìn)大幅“分權(quán)”
只有逐級(jí)推進(jìn)的改革，才能確保中國(guó)現(xiàn)代化的逐步實(shí)現(xiàn)。
那么，上述這種“分權(quán)”何以可能呢？一般說來(lái)，這種“分權(quán)”的實(shí)現(xiàn)，或者是依靠自下而上的民主力量，或者是依靠自上而下的威權(quán)力量。我們看到，三中全會(huì)依賴的是后者。
民主的首要內(nèi)容是民主選舉，但這并不是三中全會(huì)政改方案之重點(diǎn)，所以這種政改仍是新權(quán)威主義性質(zhì)的政改，也是這種政改之補(bǔ)課。
由于新權(quán)威主義政改是民主改革賴以順利實(shí)現(xiàn)的必由之路，民主化改革本身又是需要較長(zhǎng)時(shí)間才能順利實(shí)現(xiàn)的，所以依靠民主力量實(shí)現(xiàn)上述“分權(quán)”還是遠(yuǎn)水解不了近渴。這就意味著現(xiàn)階段只有依靠威權(quán)力量才能迅速推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)這種“分權(quán)”——盡管最終實(shí)現(xiàn)比較完備的現(xiàn)代“分權(quán)”將來(lái)仍然要依靠民主的發(fā)展與成熟。
那么，高度集中的威權(quán)又何以能夠?qū)е?ldquo;分權(quán)”呢？道理很簡(jiǎn)單：以威權(quán)力量實(shí)現(xiàn)這種“分權(quán)”，實(shí)質(zhì)上就是執(zhí)政者的自我限權(quán)、主動(dòng)放權(quán)和“分權(quán)”。由此，這種“分權(quán)”也就只能來(lái)源于執(zhí)政者的理想主義訴求。但在缺乏制約的權(quán)力的長(zhǎng)期腐蝕下，這又遠(yuǎn)不是大多數(shù)公職人員所能達(dá)到的思想道德境界；由此，官場(chǎng)上的攬權(quán)、擴(kuò)權(quán)、集權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象也就廣泛存在了。在這種情況下，唯有通過中央的高度“集權(quán)”才有可能強(qiáng)有力地促使各級(jí)官員放棄其本不應(yīng)有的那部分權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)以“分權(quán)”為特征的大量改革。
不僅如此，在鄧小平曾經(jīng)感慨的“你在這里放權(quán)，他在那里收權(quán)”的問題已經(jīng)遠(yuǎn)比那時(shí)更加嚴(yán)重的情況下，以更加高度、有力的“集權(quán)”推動(dòng)“分權(quán)”，尤已為當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)所必需。
這種“以高度集權(quán)強(qiáng)力推動(dòng)、實(shí)現(xiàn)和保障廣泛分權(quán)”的方法的有效性，實(shí)際已在以往“四小龍”的實(shí)踐中得到了充分證明?？梢韵嘈?，它也將在中國(guó)大陸得到有力證明。
