法律“紅線”制約改革進展

在土地改革試點地區(qū)，普遍存在一些顧慮，如頂層設計不明晰，造成依法工商登記難；存在法律“紅線”掣肘，一些改革因此進展緩慢。

據(jù)寧國市國土資源局工作人員介紹，盡管2013年的中央1號文件提出“鼓勵農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社”，但對農(nóng)村土地股份合作社等尚未作出明確規(guī)定，導致工商登記時無法可依，不能真正成為市場獨立法人，阻礙了集體土地的上市交易。

農(nóng)村集體土地的多頭管理，給賦權(quán)于農(nóng)民帶來難度。據(jù)了解，林地、承包地、宅基地等分別屬于林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土等不同部門管理，土地確權(quán)工作協(xié)調(diào)比較難。由于歷史原因，目前已確權(quán)的林地、承包地的實際測量面積與林權(quán)證、土地承包使用權(quán)證記載的土地面積出入較大，量化股權(quán)時經(jīng)常產(chǎn)生爭議，阻礙了土地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進。

因缺乏政策和法律支持，導致改革進展緩慢的例子也并不鮮見。為深化農(nóng)村金融服務，推進適度規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展，合肥市自2012年3月起，選擇在長豐縣率先開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，以保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的種苗農(nóng)資和服務資金需要。

根據(jù)試點要求，凡在長豐縣域范圍內(nèi)經(jīng)營面積在50畝以上或基礎設施投入在30萬元以上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的農(nóng)戶、個體工商戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟組織，符合規(guī)定即可辦理貸款業(yè)務。該項業(yè)務以依法依規(guī)、平等自愿、誠實守信為原則，堅持不改變農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)、不改變農(nóng)民的土地承包權(quán)、不改變土地的農(nóng)業(yè)用途。

“試點一年來取得一定成效，但并未達到預期目的。”長豐縣農(nóng)委農(nóng)經(jīng)科負責人告訴《經(jīng)濟參考報》記者，截至2013年11月，共辦成放貸3筆，貸款額約140萬元。之所以成交量少，除了相關配套政策不健全外，最大的制約因素在于，該項試點工作腳踩法律“紅線”。

基層反映，實施土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下在政策方面的一個突破。雖然我國農(nóng)村土地承包法允許土地承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行流轉(zhuǎn)，但對其抵押的問題《物權(quán)法》、《擔保法》都未明確，缺乏政策及法律層面的支持。

無獨有偶，蕪湖市集體建設用地流轉(zhuǎn)試點成效明顯，但一直未能在全省乃至全國推開，一個重要原因就是難以逾越法律“紅線”。蕪湖市國土資源局相關負責人說，當時設計政策體系時開了口子，即規(guī)定國有土地上怎么做，集體土地就參照著做。

然而，根據(jù)我國土地管理法，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。因此，農(nóng)民的土地不能直接進入市場。若實踐就是突破法律規(guī)定，所以在相關法律未修訂時，基層對改革的顧慮較多，很多突破只是理論上的，實踐中難以操作。

“從安徽部分地區(qū)土地改革試點情況來看，尚面臨的障礙和難題應引起重視，需要強化頂層設計，特別是在政策法規(guī)方面給予支持。”安徽大學農(nóng)村改革與經(jīng)濟社會發(fā)展研究院院長張德元表示，國家有關部門應盡快總結(jié)試點經(jīng)驗，綜合國土、農(nóng)業(yè)、金融等部門意見需求，加快政策法規(guī)修訂步伐，以適應改革試點工作需要。