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地方政治的能動者:一個(gè)比較地方治理的分析路徑(2)

確定了研究對象和切入領(lǐng)域后,接下來的是選擇研究地點(diǎn)。研究地點(diǎn)要具有典型性。中國的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量巨大,差異明顯。一般而言,從區(qū)域分布上可以劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū);從發(fā)展水平上可以劃分為發(fā)達(dá)地區(qū)、中等發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。幸運(yùn)的是,這種地理劃分和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分是重疊的,減少了選擇的難度。即便如此,在三個(gè)區(qū)域中,要找到能夠進(jìn)入的縣(市)依然存在著困難,必須動員各種資源加以克服。由于研究地點(diǎn)的最后確定具有很大的偶然性,所以這種選擇具有很強(qiáng)的隨機(jī)意義。

雖然中國政治的開放度在不斷提高,但是要找到愿意接受調(diào)研的地方黨委政府并不容易。一則因?yàn)橹袊嬖谥畹俟痰牟灰?ldquo;家丑外揚(yáng)”的政治文化,再則地方官員對于陌生人的訪問心存很多疑慮。第一個(gè)問題需要時(shí)間的解決,而第二個(gè)問題則可以通過明確的信息,打消地方官員的疑慮,使他們能夠接受,甚至配合外來研究者的工作。通常有兩種方式:一種是尋找有過聯(lián)系的地方,發(fā)揮已有的信任關(guān)系;二是借助朋友熟人的介紹,當(dāng)然最好這些朋友熟人來自于地方官員的上級部門,與后者有較為密切的業(yè)務(wù)聯(lián)系。實(shí)際上,這兩種方式的實(shí)質(zhì)就是如何利用網(wǎng)絡(luò)在短時(shí)間建立信任,并鞏固和擴(kuò)大信任。

中德學(xué)者所選擇的研究地點(diǎn)有:處于東部發(fā)達(dá)地區(qū)的山東省青島市、萊西市,江蘇省江陰市,浙江省慶元縣,福建省南安市、晉江市;處于中西部地區(qū)的江西省定南縣、南豐縣,四川省遂寧市,陜西省米脂縣、石泉縣,貴州省湄潭縣、息烽縣等。中德學(xué)者對其中近一半的縣進(jìn)行了連續(xù)兩年的跟蹤研究。幫助我們建立與這些縣市官員信任關(guān)系的人,有省委政策研究室的官員、省委黨校或市委黨校的老師、當(dāng)?shù)馗咝5睦蠋熞约拔覀円郧罢{(diào)研結(jié)識的官員朋友。這些人作為“中介”,利用他們所在部門的權(quán)威、個(gè)人的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),已經(jīng)與研究地點(diǎn)的官員建立了基本的信任關(guān)系。而我們這些外來研究人員則“借用”了這種信任,然后利用我們與地方官員的距離感和在實(shí)際調(diào)研中的努力,擴(kuò)展了這種信任,并從“借用者”變成了“擁有者”。這也是能夠進(jìn)行連續(xù)兩年跟蹤研究的重要原因。

我們采取的調(diào)查方法是結(jié)構(gòu)性訪談,即根據(jù)“新農(nóng)村建設(shè)”在當(dāng)?shù)厝绾螌?shí)施,提前確定若干問題,然后找合適的人員進(jìn)行訪談。在每個(gè)縣(市),我們除了對縣委政府主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)黨政職能部門負(fù)責(zé)人或了解新農(nóng)村建設(shè)情況的官員進(jìn)行訪談外,還要選擇2-3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(分為條件好、條件一般兩類),每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)再選擇2-3個(gè)村(同樣分為條件好、條件一般兩類),分別對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民進(jìn)行訪談,并盡可能地收集有關(guān)資料,比如相關(guān)文件、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、調(diào)研報(bào)告、新聞報(bào)道等。

訪談能夠順利進(jìn)行的關(guān)鍵是,訪談?wù)吆捅辉L談?wù)咧g能夠就訪談問題形成流暢的對話,而不是干巴巴地就問題回答問題。通常來說,被訪談的官員對于問題的回答都是很謹(jǐn)慎的,盡量簡短。這會影響訪談?wù)邔栴}的深入了解,也難以在訪談過程中解除對方的疑慮。因此,訪談?wù)咭欢ㄒ崆白龊酶鞣N準(zhǔn)備。這些準(zhǔn)備包括:通過收集資料、閱讀文獻(xiàn)來對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、歷史文化、風(fēng)俗習(xí)慣盡可能地了解;要了解當(dāng)?shù)卣Z言。如果擔(dān)心不能聽懂,最好找一個(gè)能聽懂當(dāng)?shù)卦挼膶W(xué)術(shù)助手;要把一些學(xué)術(shù)性很強(qiáng)的問題轉(zhuǎn)化為通俗易懂的問題;要準(zhǔn)備些小禮物,比如自己研究機(jī)構(gòu)的出版物、小物件。在我們的調(diào)研中,絕大部分官員是非常配合的,而且在談話進(jìn)行了20多分鐘后,能夠主動和我們交流,并且愿意提供進(jìn)一步幫助。在許多地方,當(dāng)?shù)毓賳T了解到德國學(xué)者有多次在中國調(diào)研經(jīng)歷后,都會表示很敬佩,并給予熱情的接待和密切的工作配合。這既體現(xiàn)了中國的熱情好客傳統(tǒng),也說明了地方官員的高度開放性。

因?yàn)橐L談的官員是由當(dāng)?shù)攸h委政府推薦的,所以這種方法很容易受到能否獲得真實(shí)信息的質(zhì)疑。用虛假信息來應(yīng)對上級調(diào)查,是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。民間順口溜將這個(gè)現(xiàn)象極端地呈現(xiàn)出來:“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣、一直騙到國務(wù)院。國務(wù)院下文件,一層一層往下念,念完文件進(jìn)飯店,文件根本不兌現(xiàn)。”那么,對于研究者來說,如何從地方官員提供的復(fù)雜多樣信息中辨別出真?zhèn)?,獲得有用信息呢?

首先,我們的基本判斷是,地方官員“造假”主要針對的是上級部門以及媒體,因?yàn)楹笳呔哂斜O(jiān)督的功能。而研究者的目的是了解現(xiàn)實(shí)情況,進(jìn)行學(xué)術(shù)分析,是一種長期目標(biāo)行為,不會與地方官員的短期目標(biāo)行為形成沖突。更為重要的是,現(xiàn)在越來越多的官員希望自己的工作得到更為全面的了解和評價(jià)。在某種程度上,與研究者的交流,是他們表達(dá)自己訴求和難處的方式。

既然我們認(rèn)為地方官員不會主動用各種方式來糊弄研究者,那么接下來要考驗(yàn)的是研究者的能力。研究者除了要學(xué)會如何選擇可行的研究問題和可以切入的現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域外,還應(yīng)該注意兩個(gè)問題:一是要相信自己的常識。地方政治雖然復(fù)雜,但并非神秘莫測。而縣鄉(xiāng)政治單位的規(guī)模小,關(guān)系相對簡單,許多問題是完全可以依靠常識加以判斷的。地方官員是由有血有肉的個(gè)人組成的,而且他們的年齡與研究者相仿,很容易形成相互認(rèn)同。在交流中,推己及人,也能夠取得學(xué)術(shù)“通感”。二是要掌握交流的技巧。各地文化傳統(tǒng)不同,官員個(gè)人性格有異,但大體上說,越是基層干部,感情越樸實(shí),表達(dá)的方式越直接。酒桌是交流的重要平臺,把酒言歡是消除陌生感,增加親密度的必要方式。能夠進(jìn)行個(gè)人訪談的就盡量去官員的辦公室拜訪。在自己的空間里,他們更感覺輕松自如。如果當(dāng)?shù)刈罱l(fā)生了一些敏感事件,也盡量不主動提及,也不要去現(xiàn)場觀察,一則這不是我們研究的重點(diǎn),再則也避免產(chǎn)生不必要的問題。

研究者能力的提高是在大量實(shí)踐的過程中實(shí)現(xiàn)的。在這次歷時(shí)4年的合作研究過程中,中德兩國的青年學(xué)者開闊了研究視野,提升了研究能力,加強(qiáng)了對中國現(xiàn)實(shí)政治的理解。在筆者看來,好的研究是從好奇開始,以理解結(jié)束的。而理解是理性判斷、理論建構(gòu)的前提條件。

三、一些發(fā)現(xiàn)

托馬斯·海貝勒(Thomas Heberer)和舒耕德(Gunter Schubert)作為德方項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人撰寫的《作為戰(zhàn)略群體的縣鄉(xiāng)干部:一個(gè)研究中國地方國家政治能動者的新路徑》一文,力圖在對“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”在各地實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上,將“戰(zhàn)略群體”這個(gè)概念理論化。早在2002年,海貝勒就將“戰(zhàn)略群體”這個(gè)來源于德國比列菲爾德“發(fā)展社會學(xué)派”的概念應(yīng)用于對中國私營企業(yè)家群體的研究。[27]10年后,海貝勒與舒耕德合作,又將這個(gè)概念用來分析地方官員。他們認(rèn)為縣鄉(xiāng)干部,尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部之所以能被視為戰(zhàn)略群體,是因?yàn)樗麄兡軌驅(qū)崿F(xiàn)目標(biāo)導(dǎo)向的合作、作為地方精英具有集體意識、有共同的服從機(jī)制,在政策執(zhí)行的過程中相對于上級以及社會具有相對高度的政治自主性。他們認(rèn)為,這樣的分析路向可以彌補(bǔ)一些學(xué)者將地方官員視為內(nèi)部派系林立帶來的分析缺陷。在文章中,兩位作者借助科爾曼、普特南等人提出的社會資本理論以及布迪厄提出的文化資本理論,提出了地方官員作為戰(zhàn)略群體所擁有的各類共同資本:經(jīng)濟(jì)資本、文化資本、社會資本、象征(符號)資本以及結(jié)構(gòu)資本。通過這些共同資本的積累和分享,不同部門、不同區(qū)域的地方官員形成了共同認(rèn)同,成為了一個(gè)群體。這個(gè)群體在中央政策在不同地方效果的實(shí)現(xiàn)過程中發(fā)揮了重要作用。

德國圖賓根大學(xué)舒耕德和李安娜通過對新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略具體實(shí)施方式、過程的詳細(xì)描述,討論了縣鄉(xiāng)干部作為“戰(zhàn)略群體”的作用。根據(jù)他們的觀察,在取消農(nóng)業(yè)稅之后,縣鄉(xiāng)干部在保持自主性和服從上級之間取得了較好的平衡。作為地方干部機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo),縣級領(lǐng)導(dǎo)通過對稀缺財(cái)政資源和下級部門的控制來掌控地方政策的制訂;通過政治動員和培養(yǎng)“模范”的方式來實(shí)施政策;他們也盡量促進(jìn)村民對發(fā)展項(xiàng)目的參與,策略性地調(diào)整了上級部門的監(jiān)管機(jī)制。在他們看來,地方干部機(jī)構(gòu)內(nèi)的派系主義和“共謀”并不一定會阻礙政策的有效執(zhí)行,相反,可能成為群體內(nèi)部進(jìn)行交流和達(dá)成“競爭性合作”的手段。[28]

楊雪冬討論了縣級官員,尤其是縣委書記為代表的縣級領(lǐng)導(dǎo)干部在省以下分權(quán)改革中的作用。作者認(rèn)為,縣級官員具有較為明顯的結(jié)構(gòu)性特征,但是縣級領(lǐng)導(dǎo)干部在“省管縣”改革中影響力之所以提高,主要在于縣在整個(gè)政治體制中的戰(zhàn)略意義提升了。作者還對海貝勒和舒耕德提出的“戰(zhàn)略群體”概念進(jìn)行了討論,認(rèn)為縣級官員內(nèi)部的分層,以及縣級官員的地方化管理,影響到這個(gè)概念的應(yīng)用。即使在全國范圍內(nèi)可以將縣委書記視為一個(gè)“戰(zhàn)略群體”,但由于缺乏足夠的資料,很難找到他們之間形成群體認(rèn)同,達(dá)成集體行動的機(jī)制。尤其是縣委書記都是由各省管理,不存在跨省交流。也許在最低意義上,我們可以說每個(gè)省的縣委書記具有“戰(zhàn)略群體”的特征。[29]

雷內(nèi)·特拉培爾以2008-2010年對山東、四川和貴州三省的三次實(shí)地調(diào)查為基礎(chǔ),深入探究了地方政府在推進(jìn)中國土地改革中的作用。研究發(fā)現(xiàn),基層政府貫徹執(zhí)行上級政府下達(dá)的眾多方針政策,努力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民分化,其主要目的是提高農(nóng)業(yè)效率、增加農(nóng)民收入。作者認(rèn)為盡管地方財(cái)政緊缺,但地方領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)土地改革的主要目的并不是增加地方財(cái)政收入,而是基于基層政府政治職能的考慮,從而使土地改革最終成為其提高政治聲譽(yù)的手段。這個(gè)判斷也印證了許多基層干部的觀點(diǎn),即實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活方式和思想的觀念現(xiàn)代化是必要的。因此,許多地方政府認(rèn)為土地改革可以改善農(nóng)民生活。

海貝勒與雷內(nèi)·特拉培爾的文章也是在對新農(nóng)村建設(shè)調(diào)查的基礎(chǔ)上完成的。他們重點(diǎn)討論的是考核對地方官員行為和地方發(fā)展的影響,認(rèn)為考核作為一種綜合性手段,至少有四種不同的職能。不能只把它視為統(tǒng)治和監(jiān)管的方式,還應(yīng)該看到它是中央、省、市和地方進(jìn)行政治溝通的雙向渠道??己艘布ぐl(fā)了地方官員的群體意識,增強(qiáng)了群體觀念。這個(gè)觀察非常深刻,使我們可以從政治體系整合的角度來更為全面地看待考核的作用。[30]

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[責(zé)任編輯:鄭韶武]
標(biāo)簽: 地方   路徑   政治   分析