財政腐敗的表現(xiàn)形式

財政腐敗的概念界定。圍繞著公共財政支出所產(chǎn)生的權(quán)力，是各級政府非常重要的一部分行政權(quán)力。國家的公共財政支出，來自于由稅收、國有財產(chǎn)經(jīng)營性收入、國債等組成的國庫收入。公共財政預(yù)算的制定、財政的撥付與審計、公共政策的制定、公共服務(wù)項目實施與驗收等都與公共財政支出密切相關(guān)。國際上對腐敗的通行定義是“腐敗就是濫用公共權(quán)力以謀取私人利益”。（Tanzi，1995，IMF）財政腐敗，指的是圍繞著公共財政支出的過程所滋生出的一系列腐敗現(xiàn)象。從財政支出的過程看，這一系列的腐敗既包括對公共財政的給付有所影響的國家公務(wù)人員的腐敗，也包括公共財政的無效支出所帶來的腐敗，還包括對公共財政支出項目監(jiān)督過程中公務(wù)人員的玩忽職守與不作為。從性質(zhì)來看，財政腐敗既包括明顯的違法性行為對公共財產(chǎn)帶來的損失；也包括公務(wù)人員對公共資源的過度占有、過分使用等灰色地帶；還包括行業(yè)自律性，公共服務(wù)項目監(jiān)督、評估、驗收的流程、標準等更具技術(shù)性的具體問題。財政腐敗帶來了公共財政支出的低效，并將損害由公共財政支出所保障的公民共同利益?？偠灾斦瘮≈傅氖窃趪夜珓?wù)人員代理公民行使公共財政權(quán)力過程中，因為主客觀原因把公共利益轉(zhuǎn)化為個人私利，損害公共利益的行為和現(xiàn)象。

由財政權(quán)力引起的公務(wù)員腐敗。財政權(quán)力是政府行政權(quán)力的組成部分，財政支出將受到國家宏觀政策、地方和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、具體實施方案、行政審批程序等各種行政性因素的影響。因此，財政支出的過程蘊涵著權(quán)力運作的巨大空間，由此孕育著產(chǎn)生腐敗的可能性。圍繞著財政權(quán)力的運作所產(chǎn)生的腐敗，可以劃分為兩類：其一，直接對公共財產(chǎn)的侵占，如挪用公款、貪污等；其二，利用公共財政權(quán)力為私人牟利，例如受賄等。這種類型的腐敗，其本質(zhì)在于公務(wù)員個體對公共權(quán)力的濫用和侵占。雖然對公共權(quán)力的濫用和侵占并非局限于公共財政權(quán)力，也非所有的濫用權(quán)力牟取私利在客觀上必然帶來公共財政的損失。但是，對公共財政權(quán)力的濫用具有特別嚴重的社會后果，對公共利益的損害特別嚴重，利用職權(quán)牟取私利將帶來較高的公共利益損失的風(fēng)險。

由財政支付的行政開支腐敗。財政開支中有相當大的一部分用于支付公務(wù)人員的薪酬及行政開支。其中行政開支既包括各級行政部門的日常辦公支出，也包括會務(wù)、接待、差旅、考察等費用，還包括辦公場所的修建、維護等方面的支出。行政費用在財政開支中所占的比例，將直接影響到用于公共服務(wù)的資金額度。因此，有效控制行政費用是提高政府效能，創(chuàng)造更多的公共利益的必要條件。行政開支腐敗指的是，在行政過度支出中所帶來的腐敗。我國政府對于公款支出中的腐敗，也曾出臺過多項相應(yīng)規(guī)章制度進行控制。但是，從實際效果來說，卻難以獲得明顯的成效。從本質(zhì)上看，這種性質(zhì)的財政腐敗，具有一定的群體屬性，即公務(wù)員群體能從這種類型的腐敗中普遍享受一定的利益。因此，這種性質(zhì)的財政腐敗，也具有一定的制度屬性。也就是說，雖然這種類型的腐敗有時會違反某些相關(guān)規(guī)定，但是卻能在現(xiàn)有的財政制度下得到審批。更多的時候，只有在某些具體的資源濫用引起了廣泛的社會關(guān)注之后，才會出臺相應(yīng)的規(guī)定對某些行政支出做出較具體的規(guī)定。

公共服務(wù)支出中的財政腐敗。財政支出的社會效益，直接產(chǎn)生于投入公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出。這一部分支出，包括各種公共設(shè)施建設(shè)、社會福利等方面的支出，以及為發(fā)展地方經(jīng)濟所做出的政策性投資。這一部分的投入的效果將直接影響到公共利益的實現(xiàn)。公共服務(wù)支出中的腐敗，主要涉及到“政府出資或援助的公共投資中的腐敗損失，在中國還包括國有經(jīng)濟投資（指國有企業(yè)和國有事業(yè)單位投資）；政府采購合同；政府其它公共支出，在中國還包括由政府資助的機構(gòu)（學(xué)校、醫(yī)院）支出中的腐敗損失。這既是一種經(jīng)濟腐敗又是一種政治腐敗。”在公共服務(wù)支出中的財政腐敗，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)的成本過高，質(zhì)量過低，資源浪費嚴重，甚至以次充好，嚴重影響人民群眾的生命財產(chǎn)安全。在公共服務(wù)支出的所有領(lǐng)域，幾乎都可以發(fā)現(xiàn)財政腐敗存在的風(fēng)險。例如，人們所廣泛關(guān)注的醫(yī)療體制問題，高校的教育質(zhì)量問題，層出不窮的豆腐渣工程，社保案等等。公共服務(wù)支出中的財政腐敗，將更為直接地影響到公共服務(wù)支出的社會效果。因此，將更為嚴重地損害公共利益的實現(xiàn)。而這一類型的財政腐敗，往往與政府未能充分行使其監(jiān)督職能密切相關(guān)。

各種財政腐敗的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。如果說，由財政權(quán)力所引起的公務(wù)員的腐敗，更多的是在權(quán)力面前的個體迷失；行政開支中的財政腐敗，反映的是公務(wù)行政開支中財政約束機制的缺乏；公共服務(wù)支出中的財政腐敗，涉及到的是公共服務(wù)支出的監(jiān)管機制。那么，三者在以下方面具有共同點：首先，三者都與公共權(quán)力的行使密切相關(guān)；其次，三者都將以削弱公共利益的實現(xiàn)為代價，來實現(xiàn)少數(shù)群體的利益；最后，三者都將影響財政支出的效果、社會共同利益的實現(xiàn)，并最終削弱行政權(quán)力自身的合法性根基。

對三者進行比較，實際上能夠發(fā)現(xiàn)其存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。首先，雖然不同的財政腐敗類型產(chǎn)生于不同的領(lǐng)域，腐敗受益人群有所不同，但是公務(wù)人員始終是權(quán)力行使的主體；其次，由財政權(quán)力所引起的公務(wù)員腐敗，在某種程度上構(gòu)成了行政開支、公共服務(wù)支出中財政腐敗的前提；最后，三種不同類別的財政腐敗形式，能夠相互作用共同加強，因此必然有著共同的制度性根源。所以，對財政腐敗的探討，必然需要進入權(quán)力運轉(zhuǎn)的深層邏輯。

從公共選擇理論視角對財政腐敗進行深入分析

公共選擇理論的基本觀點。公共選擇理論的興起是西方世界政治危機的產(chǎn)物，公共選擇理論創(chuàng)造出了一種新的國家形象以取代之前占據(jù)主導(dǎo)地位的“慈善國家”形象。作為20世紀后半葉的主流理論，公共選擇理論已經(jīng)融入到西方社會的各種制度實踐中。本質(zhì)上，公共選擇理論是經(jīng)濟學(xué)向政治領(lǐng)域延伸的產(chǎn)物。按照布坎南的說法，公共選擇是政治上的觀點，它是在把經(jīng)濟學(xué)家的工具和方法擴大運用于集體或非市場決策過程中產(chǎn)生的。因此，公共選擇又被稱作政治經(jīng)濟學(xué)或政治學(xué)的經(jīng)濟學(xué)，是一門介于經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)之間的新的交叉學(xué)科。

公共選擇理論認為，需要重新統(tǒng)一在“經(jīng)濟”與“政治”兩大領(lǐng)域?qū)θ说幕炯俣?，主張把利益分析?yīng)用于政治領(lǐng)域。因此，在人類社會中，有兩個市場，即經(jīng)濟市場與政治市場。在經(jīng)濟市場中的活動主體是需求者—消費者，供給者—廠商；在政治市場中的活動主體、需求者和供應(yīng)者，則分別對應(yīng)于選民、利益集團和政治家、官員。政治市場與經(jīng)濟市場的區(qū)別在于：經(jīng)濟市場中，人們通過貨幣選票來選擇能給其帶來最大滿足的私人物品；政治市場中，人們通過政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一類行為是經(jīng)濟決策，后一類行為是政治決策，個人在社會活動中主要是做出這兩類決策。

因此，公共選擇理論將經(jīng)濟學(xué)的視角引入對政治領(lǐng)域的分析，形成的是一種交易政治學(xué)。公共選擇理論用交易的觀點看待政治過程，把社會選擇或政治決策過程作為一種交易，把政治過程看作是市場過程。只不過市場過程的交易對象是私人產(chǎn)品，而政治過程交易的對象是公共產(chǎn)品。進入政治領(lǐng)域的人們也有各自不同的價值觀和偏好，這些價值觀和偏好都應(yīng)該受到承認和尊重。

同時，公共選擇理論強調(diào)個人主義方法論，認為人類的一切政治、經(jīng)濟行為都需要從個人的角度去尋找原因。在這個理論框架中，公共選擇理論就把高高在上的抽象國家，還原成了具有現(xiàn)實利益的政治家、官員，神秘的政治過程被比擬成政治家、官員與利益集團、選民之間的利益交換。傳統(tǒng)國家理論強調(diào)的是國家對于公共利益的實現(xiàn)與保護，而公共選擇理論通過交易政治學(xué)的分析則指出，公共利益的實現(xiàn)并非政治過程的必然結(jié)果，而只是其中一種可能的結(jié)果。正是在此處，公共選擇理論區(qū)分為兩個最大的研究方向，其一是以布坎南等人為代表的弗吉尼亞學(xué)派，表現(xiàn)為更加關(guān)注所謂的“立憲式契約”—“憲法”形成原因的解釋；另一方向則以芝加哥學(xué)派和羅切斯特學(xué)派為代表，表現(xiàn)為更為關(guān)注政治市場上受特定制度規(guī)則約束的個人行為選擇。換而言之，這兩種不同的研究取向的共同基點在于承認在政治過程中實現(xiàn)共同利益的條件性，分別在于前者深入挖掘共同利益實現(xiàn)的制度前提，后者則側(cè)重于探索復(fù)雜政治環(huán)境中的現(xiàn)實利益后果。

公共選擇理論對財政腐敗的原因分析。第一，公共選擇理論發(fā)展出了官僚理論以解釋政府官員的私人利益。公共選擇理論認為官員與私人雇員同樣具有私人效用。尼斯卡南的官僚理論認為，政府官員并不是一心追求社會福利的社會公仆，他們偏愛那些有助于增進其地位和升遷機會并為其提供更舒適生活的措施。這一理論，在一定程度上能夠解釋，在財政支出中為何會有大量的重復(fù)投資和政績工程，也能解釋行政辦公支出中產(chǎn)生的腐敗行為。

第二，在公共選擇理論基礎(chǔ)上發(fā)展出的尋租理論，解釋了個人與公司的利益如何影響公共利益的實現(xiàn)。尋租理論認為，個人和公司始終在千方百計尋求為其帶來

利益的相應(yīng)租金的壟斷地位。由于對這種租金的控制權(quán)歸政府、議會和公共行政部門所有。因此，尋租者便想方設(shè)法通過政策倡導(dǎo)或直接賄賂影響這些機構(gòu)，以確保獲得這些非生產(chǎn)性的收入途徑，或是免于相應(yīng)的國家調(diào)節(jié)，甚或直接接受轉(zhuǎn)移支付。尋租理論被廣泛應(yīng)用于分析社會轉(zhuǎn)型過程，因為權(quán)力對經(jīng)濟發(fā)展過程的干預(yù)所帶來的政府腐敗問題，對于與財政決策權(quán)力相關(guān)的政府官員腐敗問題具有較強的解釋力。同時，這一理論也在一定程度上解釋了公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。

第三，布坎南對“立憲約束”的研究，明確探討了腐敗產(chǎn)生的制度原因。布坎南認為，“要防止可能存在的對國家的利用，唯一的手段是契約—立憲約束，它能嚴格限定國家活動和國家職能的范圍。當政治被限于只負擔(dān)少量的并有明確規(guī)定的任務(wù)時，是不可能有嚴重的掠奪性的。”

因此，公共選擇理論就形成了一個涵蓋官員個體的心理機制，官員與利益群體之間的相互關(guān)系，以及官員侵占公共利益行為得以產(chǎn)生的制度背景，形成一個整體性的有關(guān)財政腐敗的解釋框架。在公共選擇理論看來，在特定的制度背景下，自利的官員與自利的利益集團，最終將相互勾結(jié)，使公共資源的投資出現(xiàn)偏移，公共財政的公共利益回報有所削弱，最終損害的是更為普遍廣泛的公民利益。在這個過程中，作為政治市場中供應(yīng)者的官員和作為需求者的利益群體不當?shù)美?，而公民中的大多?shù)則為此承擔(dān)后果。而因為制度性障礙，公民無法把自身的利益訴求反映在政治市場中，因此必須通過“立憲約束”為政治市場的整體權(quán)力運轉(zhuǎn)機制樹立新的決策規(guī)則。

策略選擇與治理結(jié)構(gòu)

公共選擇理論對財政腐敗治理的啟示。首先，財政腐敗治理的癥結(jié)在于決策規(guī)則的確立。無論是關(guān)于尋租的研究，還是布坎南的“立憲約束”，其核心問題都在于行政決策的權(quán)力范圍。布坎南指出“政治應(yīng)該受到立憲規(guī)則的限制”，因此“立憲約束”規(guī)范的對象即國家政府統(tǒng)治行為的合適邊界。在布坎南看來，經(jīng)濟學(xué)家的任務(wù)不是向政治家們提供決策建議，而是關(guān)注進行政治決策的結(jié)構(gòu)。因為，任何一項政策都是在一定的決策規(guī)則下做出的，不同的決策規(guī)則會帶來不同的決策結(jié)果和性質(zhì)不同的決策。布坎南認為，選擇規(guī)則的標準是一致同意，這實際上表明“在法律范圍內(nèi)，一個政治組織的全體成員都有同等的權(quán)利進入決策機構(gòu)，即恰當定義的事先意義上講，具有集體決策的同等權(quán)數(shù)。”這種“憲法約束”下的共同決策模式，從根源上對國家的財政權(quán)力進行了限制，有利于防止圍繞財政決策權(quán)產(chǎn)生腐敗，并將制約行政過程中的腐敗。

其次，決策規(guī)則的參與性原則也必然應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域。布坎南指出，“憲法”對政治的限制，需首先區(qū)分集體活動的三種不同層次。其中“第二層次的集體活動包括在現(xiàn)存法律限度內(nèi)的集體活動。……用經(jīng)濟學(xué)家們所熟悉的語言來說，這類活動包括籌措資金、供給和提供‘公共物品與公共服務(wù)’。這些公共物品與公共服務(wù)如通過個人和私人集團在現(xiàn)存的合法規(guī)則下提供，是不能有效的。”這說明，只有在決策規(guī)則進行變革的前提下，對于“公共物品與公共服務(wù)”質(zhì)量、效率的提升才可能實現(xiàn)。因為，這一領(lǐng)域的腐敗與決策規(guī)則、權(quán)力的程序與運轉(zhuǎn)相關(guān)，這一領(lǐng)域腐敗的解決，也就必須依賴于參與性原則的確立。

治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與公共財政的模式改革。從公共選擇視角對腐敗問題進行治理，必然涉及到更為宏觀的行政管理體制的變革，國家與社會關(guān)系的變化。這一問題的解決，本身既具有社會轉(zhuǎn)型的宏觀意義，又需要具體領(lǐng)域的實踐智慧。實際上，公共財政模式的改革，既是我國社會體制改革的必要前提，又是我國社會體制改革的必然結(jié)果，兩者互為因果、相互促進。

綜觀改革開放三十年來，財政制度改革與社會變遷之間的關(guān)系，我們就會發(fā)現(xiàn)不同的財政制度在不同時期適應(yīng)并促進了中國社會的發(fā)展，卻又帶來了新的問題。“改革在不同的階段中也構(gòu)成了前后連接和揚棄的辯證環(huán)節(jié)：雙軌制可以通過漸進改革的方式來突破總體支配問題，催生基層社會經(jīng)濟的活力，卻最終演變成制約市場發(fā)育的瓶頸；分稅制可以糾正地方保護的市場化障礙，用集約權(quán)力的方式推動資本化進程、推動經(jīng)濟增長，卻帶來了地方政府行為的扭曲，終致社會分配格局的嚴重傾斜；行政科層化的治理改革，既出于與全球經(jīng)濟接軌的外向型經(jīng)濟和國際標準的要求，也出于將改革成果惠及廣大群眾的初衷，但技術(shù)治理的形成與強化，卻也帶來了政府職能過重、行政成本過高、社會空間發(fā)育不足的矛盾。”

以確保公共利益實現(xiàn)為目的的公共財政模式改革，符合當前我國社會發(fā)展的需要。十八大明確提出，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變”；“建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。堅持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”；“加強社會建設(shè)，必須加快推進社會體制改革”。這充分說明，對公共財政模式的改革，符合當前我國社會發(fā)展的普遍性規(guī)律。

（作者單位：廣西財經(jīng)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院）

責(zé)編/王坤娜