三、法治政府建設(shè)程序主義進(jìn)路的地方探索

分散單行行政程序立法模式難以滿足法治政府建設(shè)進(jìn)路轉(zhuǎn)型的需要，在國家層面行政程序法遲遲未能出臺(tái)的情形下，地方先于中央開始了行政程序立法的探索。目前，已經(jīng)出臺(tái)《湖南程序規(guī)定》等四部地方行政程序立法和《涼山程序規(guī)定》等三份行政規(guī)范性文件。其中，《湖南程序規(guī)定》 作為首部省級(jí)統(tǒng)一行政程序立法，在中國行政程序立法、法治政府建設(shè)進(jìn)程中將留下深深的歷史印跡在中國政法大學(xué)專家起草小組與湖南省人民政府法制辦公室工作組第一次見面會(huì)上雙方即達(dá)成共識(shí)：《湖南程序規(guī)定》的內(nèi)容要回應(yīng)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基本方略在現(xiàn)階段的要求，將推進(jìn)依法行政、建構(gòu)法治政府的要求制度化。法治政府的基本要求在程序規(guī)定中得到全面體現(xiàn)，參與和公開構(gòu)成《湖南程序規(guī)定》的兩大核心原則。[16]盡管立法位階僅是地方政府規(guī)章， 《湖南程序規(guī)定》卻擺脫了僅僅細(xì)化上位法如行政處罰法、行政許可法等傳統(tǒng)規(guī)章立法思路，對(duì)法治政府的基本要求作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了《依法行政實(shí)施綱要》和《深化法治政府建設(shè)意見》向法定程序義務(wù)的轉(zhuǎn)換。之后的各地行政程序規(guī)定基本沿襲了《湖南程序規(guī)定》的立法模式和內(nèi)容。

地方行政程序規(guī)定的實(shí)施效果一直為人們所關(guān)注，人們期待求得程序法治建設(shè)在中國能否走得通的真解。為了解程序規(guī)定實(shí)施效果，筆者于2013年3月赴湖南省調(diào)研，調(diào)研采用座談會(huì)、發(fā)放調(diào)研問卷、網(wǎng)上資料收集等方式。[17]《湖南程序規(guī)定》及其他地區(qū)行政程序規(guī)定的實(shí)施，為未來中國程序立法及程序法治建設(shè)提供了諸多經(jīng)驗(yàn)，也提出一些問題。

第一，行政工作人員的程序觀念與程序意識(shí)在程序規(guī)定推進(jìn)過程中逐步確立、提高。程序規(guī)定通過之后，各地通過開展大規(guī)模動(dòng)員、宣傳、培訓(xùn)工作，讓廣大行政工作人員對(duì)行政程序話語體系由不熟悉到熟悉，也有更多民眾開始了解和熟悉行政程序法。在湖南調(diào)研問卷中，培訓(xùn)前熟悉《湖南程序規(guī)定》的人只占25％ ，而在培訓(xùn)后這一比例達(dá)到了86％ 。在汕頭市調(diào)查問卷中， “對(duì)《汕頭程序規(guī)定》的熟悉程度”，培訓(xùn)前的平均分值為3．9，培訓(xùn)后的平均分值為7．5。隨著程序規(guī)定的逐漸推進(jìn)，行政工作人員過去不重視程序的觀念開始得到轉(zhuǎn)變，程序意識(shí)點(diǎn)滴積累，逐漸提高，如湖南省有的行政機(jī)關(guān)對(duì)決策聽證由過去的反感、規(guī)避轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)適用。 。

第二，程序機(jī)制對(duì)規(guī)范行政權(quán)合法、正當(dāng)行使發(fā)揮了重要作用。

（1）有效解決行政規(guī)范性文件存在的諸多問題。在湖南省，合法性審查機(jī)制、“統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布”制度、規(guī)范性文件效力期限制度、行政規(guī)范性文件效力狀態(tài)動(dòng)態(tài)提醒工作機(jī)制等，有效解決了規(guī)范性l文件制定主體過多，規(guī)范性文件過多、過濫，以及規(guī)范性文件超越職權(quán)“立法” 等問題，在規(guī)范性文件的數(shù)量減少的同時(shí)，規(guī)范性文件的質(zhì)量有了明顯提升。

（2）合法性審查、公眾參與、專家論證制度的重點(diǎn)貫徹與實(shí)施，保證依法決策，提升了決策的科學(xué)性、民主性，減少?zèng)Q策失誤，增強(qiáng)決策的認(rèn)同度，減少了社會(huì)矛盾。合法性審查是政府作出重大行政決策的前置程序，未經(jīng)合法性審查的，不得提交會(huì)議討論和作出決策，保障了依法決策。經(jīng)過五年的運(yùn)行，重大行政決策引入公眾參與的重要性在湖南形成相當(dāng)程度的共識(shí)，如湖南省調(diào)研問卷中關(guān)于公眾參與意義選擇“完善政策和降低執(zhí)行難度” 的占80％ ，選擇“在執(zhí)行前評(píng)估公眾對(duì)草案的支持度” 的占73％ 。

（3）行政執(zhí)法規(guī)范化程度提高，行政效率提升，申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟案件數(shù)量下降。行政證據(jù)制度對(duì)規(guī)范行政執(zhí)法、保護(hù)當(dāng)事人陳述申辯權(quán)發(fā)揮很大作用。《湖南程序規(guī)定》對(duì)行政執(zhí)法規(guī)定了較國家層面單行立法更為嚴(yán)格的證據(jù)制度，行政案卷評(píng)查、依法行政考核、法院司法審查等事后機(jī)制對(duì)證據(jù)規(guī)則執(zhí)行情況的嚴(yán)格監(jiān)督，使證據(jù)規(guī)則得到較好執(zhí)行。嚴(yán)格的證據(jù)制度對(duì)保障相對(duì)人的陳述、申辯權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確查明事實(shí)問題，都發(fā)揮了很好的作用。執(zhí)法時(shí)限制度提高行政效率。湖南從2008年起對(duì)法定行政審批和其他辦事期限壓縮三分之一以上，所有執(zhí)法單位都要向社會(huì)公布自己的行政事項(xiàng)辦理流程時(shí)限表。調(diào)研問卷中填寫所在的單位已經(jīng)向社會(huì)公布行政事項(xiàng)辦理流程時(shí)限表的占85％ 。從各地調(diào)查問卷反映的數(shù)據(jù)來看，這一目標(biāo)總體得以實(shí)現(xiàn)。如在湖南，選擇行政執(zhí)法辦結(jié)時(shí)限的規(guī)定符合執(zhí)法實(shí)際工作，一般能在規(guī)定時(shí)限內(nèi)辦理完的占86％ ；在汕頭，這一比例是87．2％ ；在涼山，這一比例是87．63％ 。行政執(zhí)法聽證制度得到較好執(zhí)行，經(jīng)過聽證的執(zhí)法決定被申請(qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的數(shù)量降低。行政執(zhí)法聽證的作用得到執(zhí)法機(jī)關(guān)的普遍認(rèn)可。針對(duì)調(diào)研問卷中“您認(rèn)為在行政執(zhí)法的過程中舉行聽證對(duì)最終的處理結(jié)果有怎樣的影響” 問題，湖南調(diào)研問卷答“往往會(huì)使處理結(jié)果對(duì)當(dāng)事人更加有利” 的占37％ ，答“往往會(huì)使處理結(jié)果對(duì)當(dāng)事人更加不利” 的0份，答“當(dāng)事人事后申請(qǐng)復(fù)議或者提起行政訴訟的減少” 的占58％。汕頭調(diào)研問卷中對(duì)這三個(gè)選項(xiàng)的選擇比例依次是35．3％ 、5．2％ 、40．5％。涼山州的調(diào)研則顯示《涼山程序規(guī)定》關(guān)于聽證程序的規(guī)定，克服了我國其他地區(qū)聽證流于形式的缺陷，使聽證在有利于當(dāng)事人和減少復(fù)議或者行政訴訟的有效率達(dá)到了95．22％ 。

（4）體系化的行政裁量權(quán)控制機(jī)制對(duì)公正執(zhí)法發(fā)揮較大作用。行政裁量權(quán)得不到公正行使一直是一個(gè)難以解決的問題，為此，湖南省制定了《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》作為配套規(guī)定，采取控制源頭、建立規(guī)則、完善程序、制定基準(zhǔn)、發(fā)布案例等多種方式，對(duì)行政裁量權(quán)的行使實(shí)行綜合控制，取得較好效果。

第三，管轄、行政協(xié)助等內(nèi)部行政程序制度有利于厘清行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)。由于行政組織法不完善，如何處理行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)、同級(jí)之間的關(guān)系，如何解決府際之間關(guān)系，如何解決不同地區(qū)區(qū)域合作帶來的問題，一直缺乏制度加以規(guī)范和解決。從地方關(guān)于內(nèi)部行政程序規(guī)定實(shí)施的情況來看，對(duì)解決這些問題取得較好效果。如湖南省調(diào)研問卷中89％ 的工作人員認(rèn)為《湖南程序規(guī)定》的實(shí)施有助于明確行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)劃分，56％選擇工作中有其他行政部門依據(jù)《湖南程序規(guī)定》向自己所在的部門請(qǐng)求行政協(xié)助。在涼山州，有高達(dá)92．99％的工作人員能夠明顯感覺到《涼山程序規(guī)定》有助于明確行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)劃分。在汕頭，選擇《汕頭程序規(guī)定》的實(shí)施對(duì)明確行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)劃分有很大作用的比例是36．4％ ，有一定作用的是54．1％ 。

第四，加強(qiáng)了法院對(duì)行政決定的司法審查。由于《湖南程序規(guī)定》是地方政府規(guī)章，法院審理案件只是參照適用，但是在以下兩種情形，人民法院適用《湖南程序規(guī)定》對(duì)行政決定的合法性進(jìn)行審查：（1）部門規(guī)章中沒有規(guī)定，但《湖南程序規(guī)定》有規(guī)定的，予以適用。如在劉仕學(xué)訴邵陽市人力資源與社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案中（2012邵中行終字第41號(hào)），《工傷認(rèn)定辦法》沒有明確規(guī)定相對(duì)人的“陳述、申辯權(quán)”，但《湖南程序規(guī)定》第73條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人、利害關(guān)系人享有陳述意見、申辯的權(quán)利。并聽取其陳述和申辯”，法院判決撤銷工傷認(rèn)定，并判令邵陽市社保局重新作出工傷認(rèn)定。（2）適用《湖南程序規(guī)定》更有利于保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的，予以適用，如周福娥訴辰溪縣公安局治安行政處罰案（201 1懷中行終字第47號(hào)）。[18]

第五，推動(dòng)行政合同、行政指導(dǎo)在實(shí)踐中的規(guī)范和發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，服務(wù)政府理念的引人，維穩(wěn)帶來減少執(zhí)法沖突的需要，諸多因素的疊加，使得行政合同與行政指導(dǎo)在實(shí)踐中的應(yīng)用得到相當(dāng)迅速的發(fā)展，但行政合同與行政指導(dǎo)迄今尚處于無法可依的狀態(tài)，《湖南程序規(guī)定》回應(yīng)實(shí)踐需要對(duì)這兩種行政活動(dòng)作出框架性規(guī)定，對(duì)推動(dòng)行政合同和行政指導(dǎo)的規(guī)范和發(fā)展發(fā)揮積極作用。

當(dāng)然，各地行政程序規(guī)定的實(shí)施也反映出當(dāng)前行政管理存在的定量分析不足問題，行政的精細(xì)化管理程度不夠。合法性審查等定性分析在規(guī)范性文件制定和重大行政決策中能夠得到較好執(zhí)行，而在制定《湖南程序規(guī)定》時(shí)作為鼓勵(lì)性制度予以推行的成本效益分析、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、社會(huì)影響分析報(bào)告等定量分析機(jī)制難以實(shí)施，特別是成本效益分析基本沒有做過。

湖南省等地行政程序規(guī)定的實(shí)施推進(jìn)了地區(qū)法治政府建設(shè)，也為國家層面立法提供了經(jīng)驗(yàn)。然而，在沒有國家層面立法的前提下，由地方推行全面規(guī)范行政權(quán)正當(dāng)行使的基本法，存在難以克服的障礙。

第一，面臨地方立法與中央部門立法的沖突。條與塊的關(guān)系在程序立法領(lǐng)域同樣存在，大量單行部門立法與地方立法并存，由于中央權(quán)威、行政慣性等因素的影響，地方立法難以取代部門立法，新規(guī)則難以超越部門規(guī)則得到更好實(shí)施。這一點(diǎn)，尤其在行政執(zhí)法領(lǐng)域，體現(xiàn)最為明顯。

第二，法院在行政訴訟中難以適用地方立法審查具體行政行為。地方程序立法基本采用地方政府規(guī)章形式，規(guī)章僅僅作為法院的參照，而在部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間，盡管二者的效力位階關(guān)系并非部門規(guī)章高于地方政府規(guī)章，最高法院關(guān)于法律適用的相關(guān)會(huì)議文件中也區(qū)分多種情形確定二者的適用，但是基于部門規(guī)章的效力及于全國范圍，其在法院審查案件時(shí)往往更易得到參照適用。

第三，地方推行面臨行政自身阻力。在程序規(guī)定推進(jìn)過程中，政府法制部門的同志經(jīng)常面臨的一個(gè)問題是，為何本地區(qū)要遵循這些程序規(guī)則，其他地區(qū)的行政機(jī)關(guān)不需要遵循這些規(guī)則？政府法制部門在對(duì)重大行政決策和行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查時(shí)，有時(shí)會(huì)面臨很大壓力。來自行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的質(zhì)疑，在中國機(jī)關(guān)文化背景下對(duì)程序規(guī)則的推行無疑是很不利的。

四、從分散立法走向統(tǒng)一立法

分散行政程序立法存在的諸多缺陷難以滿足法治政府建設(shè)路徑轉(zhuǎn)型的需求，而湖南等地方的統(tǒng)一行政程序規(guī)定的實(shí)施為程序法治推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要性和可行性提供了經(jīng)驗(yàn)。地方立法先行的目的是為國家層面立法的可行性開展試驗(yàn)，積累經(jīng)驗(yàn)，不能以地方立法量的增加來替代國家層面的立法。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快國家層面立法的進(jìn)程。

第一，行政程序法是行政法部門體系中的基本法，制定行政程序法為完善社會(huì)主義法律體系所必需。2001年，李鵬委員長(zhǎng)在九屆全國人大四次會(huì)議上的工作報(bào)告中，首次闡明了構(gòu)成中國特色社會(huì)主義法律體系的三個(gè)基本性標(biāo)志：一是涵蓋各個(gè)方面的法律部門應(yīng)當(dāng)齊全，二是各個(gè)法律部門中基本的、主要的法律應(yīng)當(dāng)制定出來，三是以法律為主干，相應(yīng)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例與之配套。如果以此為標(biāo)準(zhǔn)來審視行政法，則作為規(guī)范行政權(quán)基本法的行政程序法的制定無疑具有相當(dāng)?shù)木o迫性。

第二，制定行政程序法，才能建立行政權(quán)應(yīng)當(dāng)普遍遵循的基本規(guī)則，改變當(dāng)前法治政府進(jìn)程差異發(fā)展的格局，實(shí)現(xiàn)行政法治的國家統(tǒng)一推進(jìn)。由于行政管理實(shí)踐的復(fù)雜性，實(shí)體法在設(shè)定行政權(quán)范圍時(shí)不得不賦予行政機(jī)關(guān)極大的裁量權(quán)，法治統(tǒng)一能否實(shí)現(xiàn)在很大程度上依賴于統(tǒng)一的程序法治。統(tǒng)一的權(quán)力運(yùn)行程序規(guī)則，保證實(shí)體法的立法目的在千差萬別的個(gè)案中的實(shí)現(xiàn)。此外，依法治國本是國家治國方略，法治的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)是全國性的，而不應(yīng)當(dāng)是地方性的、部門性的。“法治湖南”之類口號(hào)的提出并沒有錯(cuò)，反映某一地區(qū)對(duì)法治建設(shè)的重視，但是它折射出當(dāng)前法治發(fā)展的差異格局。中國應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前法治政府建設(shè)差異化發(fā)展的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的國家一體化推進(jìn)。

第三，由全國人大制定行政程序法，才能改變當(dāng)前立法整體上管理法色彩較強(qiáng)的問題，實(shí)現(xiàn)行政程序立法由管理公民法向管理政府法根本轉(zhuǎn)型。季衛(wèi)東教授認(rèn)為“程序是關(guān)于交涉過程的制度安排”，[19]該定義從法律程序系統(tǒng)涉及的主體之間的關(guān)系來認(rèn)識(shí)程序，強(qiáng)調(diào)法律程序的社會(huì)屬性。行政程序?qū)嵸|(zhì)是關(guān)于行政機(jī)關(guān)與公民在行政權(quán)力運(yùn)行過程中權(quán)利義務(wù)的安排，在方式、步驟、時(shí)間、順序等形式后面體現(xiàn)的是國家與公民的關(guān)系。盡管目前的行政程序立法對(duì)過去行政不公開、不讓民眾參與的狀況有很大突破，但由于絕大多數(shù)行政程序立法屬于行政立法，內(nèi)容上帶有很強(qiáng)的管理法偏好，有必要在法律層面制定行政程序法，確立和保障公民的基本程序權(quán)利。