【摘要】 回顧過去30余年， 中國的改革開放本質(zhì)上是一個逐步分權(quán)的過程。在分權(quán)的過程當(dāng)中，地方政府扮演了關(guān)鍵的角色?，F(xiàn)行的財政分權(quán)和地方政府競爭對我國持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長起到了巨大的推動作用，但同時也帶來了粗放型增長必然伴隨的諸多問題，如經(jīng)濟(jì)波動加劇、資源浪費(fèi)、公共品供給不足等。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，就需要從創(chuàng)新上加以突破。這個創(chuàng)新不僅僅是技術(shù)進(jìn)步，更重要的是分權(quán)體制和地方政府競爭模式的創(chuàng)新。要激勵地方政府實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，就必須建立創(chuàng)新導(dǎo)向的治理機(jī)制，這包括合理分權(quán)、地方政府良性競爭以及功能型跨區(qū)機(jī)構(gòu)的建立和完善等。

【關(guān)鍵詞】地方政府競爭  分權(quán)  漸進(jìn)式改革  地方治理  轉(zhuǎn)變

【中圖分類號】F812.2                【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放以來地方政府在我國經(jīng)濟(jì)增長中起著重要作用

我國近30余年取得了令人矚目的持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長，被譽(yù)為經(jīng)濟(jì)增長的奇跡?，F(xiàn)有的圍繞經(jīng)濟(jì)增長核算的經(jīng)驗(yàn)研究表明，資本對增長率的貢獻(xiàn)最大，如鄒至莊（2006）的計算結(jié)果表明，1978～1998年間中國GDP的指數(shù)化增長率為0.093，其中資本的貢獻(xiàn)占62.9％，勞動力的貢獻(xiàn)占10.6％，代表技術(shù)進(jìn)步的全要素生產(chǎn)率（TEP）的貢獻(xiàn)占28.9％。相比之下，一些同樣具有經(jīng)濟(jì)起飛特征的經(jīng)濟(jì)體則體現(xiàn)為要素貢獻(xiàn)均勻化，甚至出現(xiàn)全要素生產(chǎn)率貢獻(xiàn)較高的情形，比如日本1960～1995年間GDP增長率平均為0.0566，其中資本的貢獻(xiàn)占31%，勞動的貢獻(xiàn)占22%，全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)占47%；我國臺灣地區(qū)1966～1990年間GDP增長率平均為0.094，其中資本的貢獻(xiàn)占34%，勞動的貢獻(xiàn)占39%，全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)占28%（巴羅、馬丁，2010）。如果說日本經(jīng)濟(jì)起飛時期技術(shù)進(jìn)步起到了關(guān)鍵作用，缺乏可比性。那么在技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)度類似的情況下，為何中國大陸和臺灣地區(qū)相比，資本的貢獻(xiàn)占比要高很多？或者說，大陸以勞動密集型企業(yè)為主（被稱為“世界工廠”），為何勞動的貢獻(xiàn)占比反而很低？

很顯然，我們不能僅僅用增長模式不同來解釋這種要素貢獻(xiàn)的差異。增長核算的研究僅僅揭示了增長的表象，并沒有深入揭示其本質(zhì)。我們真正需要回答的是，過去30多年資本貢獻(xiàn)最大的原因在哪？和這個問題相關(guān)的另一個深層次問題是，假設(shè)導(dǎo)致資本貢獻(xiàn)最大的原因在于粗放型的增長模式，那么為什么我國會一直延續(xù)這種模式？究其根本原因，在于我國并不是真正意義上的基于市場導(dǎo)向的分散化經(jīng)濟(jì)，而是一種政府控制和主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，在這樣一種經(jīng)濟(jì)體中，資本存量在很大程度上就不取決于市場力量，而是更多地取決于政府行為。政府通過經(jīng)濟(jì)政策來調(diào)節(jié)和影響微觀經(jīng)濟(jì)組織的資本供求決策，同時通過直接投資以及調(diào)控國有企業(yè)投資來實(shí)現(xiàn)資本的快速積累，這兩方面都對總體經(jīng)濟(jì)的資本積累起到?jīng)Q定性的影響，從而最終決定了經(jīng)濟(jì)增長模式和經(jīng)濟(jì)增長率本身。

不過，對眾多發(fā)展中國家和地區(qū)而言，政府普遍采取趕超策略，其核心就是通過政府投資或者政府產(chǎn)業(yè)政策和其他經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)投資，來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛。因此，在這類經(jīng)濟(jì)體中，就政府對經(jīng)濟(jì)增長的影響而言，都是巨大的。那么，為什么日本以及我國臺灣比較均勻地依賴各種生產(chǎn)要素，而中國大陸主要依賴資本？要理解這一點(diǎn)，不得不回到財政分權(quán)這個關(guān)鍵問題上來。改革開放以來，由于我國采取了不同形式的財政分權(quán)，促使地方政府作用日益上升，地方政府承擔(dān)了主要的支出功能，因而對經(jīng)濟(jì)增長的影響要更為深遠(yuǎn)。正是地方政府的這一特定經(jīng)濟(jì)功能，才使得經(jīng)濟(jì)增長展現(xiàn)出非常不同的性質(zhì)。

回顧過去30余年，中國大陸的改革開放本質(zhì)上是一個逐步分權(quán)的過程。一方面，在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤┏邪?，并引入市場機(jī)制，使得政府逐步退出競爭性領(lǐng)域；另一方面，在層級政府內(nèi)部，中央也逐步向地方放權(quán)，上級政府向下級政府放權(quán)，于是在層級政府之間，建立了類似政府和企業(yè)、農(nóng)戶的承包關(guān)系（周黎安，2004），這意味著層級政府內(nèi)部有了一定程度的市場化，地方擁有了一定程度上的事實(shí)上的自由裁量權(quán)。政府向社會分權(quán)以及層級政府內(nèi)部分權(quán)的最終結(jié)果是，居民、企業(yè)和地方政府作為資源配置的主體直接參與到經(jīng)濟(jì)決策活動當(dāng)中，并通過市場機(jī)制進(jìn)行自愿交易，從而實(shí)現(xiàn)了激勵兼容。這正是我國改革開放以后經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的源泉。

在分權(quán)的過程當(dāng)中，地方政府扮演了關(guān)鍵的角色。這是因?yàn)闈u進(jìn)式改革的本質(zhì)在于給定一個基本的改革路線和框架，由地方自主決定具體改革形式和改革速度。而層級政府內(nèi)部的分權(quán)使得地方獲得了一定程度的自由裁量權(quán)，地方政府可以像一個企業(yè)一樣進(jìn)行決策和運(yùn)營。無論是早期采取的各種“財政包干”制度，還是1994年開始實(shí)施的分稅制，都激勵地方追求當(dāng)?shù)乩孀畲蠡@在客觀上促進(jìn)了地方政府對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)介入的深度。這種介入不再是僅僅局限于調(diào)控者的角色，而是直接參與其中，類似于企業(yè)行事，譬如組織當(dāng)?shù)氐馁Y產(chǎn)整合和重組、興辦企業(yè)、直接投資或招商引資來拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，等等。而所有這些都和資本積累有關(guān)。究其原因，在于層級政府間實(shí)行財政分權(quán)以后，市場化機(jī)制使得地方政府的利益和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展直接掛鉤，促使地方政府把追求經(jīng)濟(jì)利益放在首位，這就是當(dāng)下被廣為詬病的“GDP主義”。同時，官員任期的時限，以及上級政府對下級政府采取相對績效考核（Li和Zhou，2005；周黎安，2007），激勵地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)利益，而只有快速資本積累才能滿足地方政府的這一目標(biāo)。因此，對地方政府而言，直接投資和招商引資就是發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的首選策略，這是導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)增長一直受粗放型模式困擾的關(guān)鍵所在。

圖1展示了改革開放以來地方政府的角色演變。我們用地方財政本級支出占總財政支出的比重來說明地方政府的作用，這一指標(biāo)也可以用以度量支出角度的財政分權(quán)的程度。可以看出，就支出視角而言，我國的財政分權(quán)程度較高，從1985年開始，該比例就開始超過60%，到2009年，該比例超過了80%。這意味著中央本級支出到2009年才占不到總支出的20%。相比之下，Dziobek等人（2011）依據(jù)IMF有關(guān)數(shù)據(jù)計算顯示，就樣本國家和地區(qū)來說，2008年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的中央政府（或者聯(lián)邦政府）支出占總政府支出的比重平均為72%，而發(fā)展中國家和地區(qū)以及新興經(jīng)濟(jì)體該比重平均為83%。盡管統(tǒng)計口徑上存在一定差異，但這些數(shù)據(jù)比較至少說明，我國財政分權(quán)的程度從支出視角看是比較高的，這也意味著地方政府的自主權(quán)非常大。從理論上說，財政支出相當(dāng)于公共品和準(zhǔn)公共品支出，與資本積累和投資并不存在必然的關(guān)聯(lián)。但由于財政分權(quán)激勵地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)利益，使得財政支出發(fā)生了對經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的偏向，社會性支出被弱化（傅勇、張晏，2007）。因而，高財政分權(quán)必然意味著地方政府對投資和資本積累的高貢獻(xiàn)，這也就證明了我們前面所闡述的分析邏輯。