財政分權、地方政府競爭及其不利后果

如前所述，財政分權下，即便是分稅制把層級政府的責權利關系制度化了，但地方政府承擔了較大的支出職能，對宏觀經(jīng)濟的影響日益增大。由于層級政府內(nèi)部的市場化改革、政府官員任期時限以及相對績效考核制度等多種因素的作用，使得地方政府會去追尋短期經(jīng)濟利益，從而可能會輕視、甚至忽略當?shù)氐拈L期發(fā)展。更重要的是，政府對社會的分權推動了資源配置的逐步市場化，要素流動的成本也隨之下降，這就為地方政府爭奪要素提供了條件。在市場化改革之前，下級政府需要去上級政府那里競爭相應的資源，而市場化改革之后，除了保留這種競爭方式外，下級政府還可以去市場上競爭資源。比如通過制定相應的優(yōu)惠政策、提供良好的公共服務、甚至壓低工業(yè)用地價格，來爭奪資本。結果，這種圍繞資源的爭奪形成了一種特定的地方政府競爭格局。

一方面，資本對經(jīng)濟增長的刺激作用見效快；另一方面，漸進式改革使得不同要素的流動成本差異很大。資本流動最方便，而勞動受到戶口和社會保障的制約，流動障礙明顯。因此，地方政府首先進行的就是資本競爭，通過招商引資來實現(xiàn)當?shù)刭Y本的快速積累?？梢哉f，財政分權是導致我國經(jīng)濟粗放增長的制度因素，而因分權引發(fā)的地方政府競爭則進一步加劇和擴展了這一增長模式。圍繞資本的競爭給我國經(jīng)濟帶來了持續(xù)穩(wěn)定的高增長，但這種增長難以持續(xù)，其原因有三：其一，資本具有規(guī)模報酬遞減特征，隨著資本收益率的下降，資本流入的激勵作用也隨之下降；其二，資本主導的增長本質(zhì)上是粗放型的增長，對生產(chǎn)率的提升較慢，資源配置效率下降，增長的代價在提升；其三，這種增長模式產(chǎn)生了一系列副作用，比如嚴重的不平等、經(jīng)濟波動較大、公共服務供給不足、重復建設和資源價格戰(zhàn)帶來的資源大量浪費，等等。因此，總體上看，經(jīng)過30余年的增長之后，這種模式將難以為繼。

具體來說，現(xiàn)行的財政分權和地方政府競爭帶來了如下副作用： 

地方政府競爭加劇了宏觀經(jīng)濟波動和區(qū)域不平等。地方政府競爭的主要對象是資本，資本爭奪不僅會導致投資過熱，而且會導致投資不合理，這就必然會帶來經(jīng)濟過熱（郭慶旺、賈俊雪，2006）。同時，地方政府獲得資本后也會進行直接投資，但主要投資于基礎設施，這方面的過度投資同樣也是經(jīng)濟波動的重要來源（傅勇、張晏，2007）。進一步看，地方政府的投資競爭會拉動投資品需求，并通過乘數(shù)效應刺激民營資本流入，進一步強化這一需求，從而導致投資品價格上漲；另外，這種競爭會增加財政支出，并導致財政壓力，可能會誘發(fā)貨幣量供給的增加，結果，通脹壓力會增加（趙文哲、周業(yè)安，2009）。在地方政府競爭的過程中，優(yōu)先改革開放的地區(qū)獲得了先動優(yōu)勢，可以通過優(yōu)惠政策和良好的基礎設施來吸引資本流入，從而形成良性循環(huán)；而落后地區(qū)沒有這方面的優(yōu)勢，只能眼看著資本選擇發(fā)達地區(qū)，結果這種競爭必然會加劇區(qū)域不平等。

地方政府競爭導致重復建設和地方保護主義。地方政府競爭之所以能夠帶來經(jīng)濟波動，很大程度上是因為這種競爭導致了轄區(qū)之間的重復建設。這是一個從改革開放伊始就有的難題。這是因為在競爭的過程當中，很多地區(qū)不愿花資源去創(chuàng)新，而是盡可能模仿，看到其他的地區(qū)有成功的案例，就會學習、交流和考察，其結果是各個地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構雷同，發(fā)展模式類似，具體表現(xiàn)在投資上就是重復建設。地方政府的這種重復建設，使得各地區(qū)的產(chǎn)品也出現(xiàn)了較高的近似度，而市場空間有限，如果某地企業(yè)試圖拓展市場空間，就必須向其他地區(qū)銷售，這勢必擠壓其他地區(qū)同類企業(yè)的發(fā)展空間。于是，在產(chǎn)品市場上各地區(qū)一度風行保護主義政策，通過行政干預來阻止其他地區(qū)企業(yè)和本地區(qū)企業(yè)競爭。地方保護的另一個目的就是確保本地要素不流出，以避免其他地區(qū)搶奪本地資源。顯然，這種地方保護主義和重復建設造成大量資源浪費，增加區(qū)際間的貿(mào)易成本，從而損害經(jīng)濟增長可能帶來的福利改進（Poncet，2003）。

地方政府競爭導致招商引資競爭和土地財政。地方政府對資本追逐的最主要形式就是招商引資。其手段除了財政上的各種優(yōu)惠政策（如財政補貼、稅收優(yōu)惠等）之外；更重要的是土地優(yōu)惠政策。許多地方政府為了爭奪海外資本，競相壓低土地價格，從而導致土地出讓的過度競爭。這種招商引資的土地競爭會帶來兩個方面的不良后果：一是很多資本拿到廉價土地，并不完全把資源投入在生產(chǎn)活動上，而是熱衷房地產(chǎn)開發(fā)；二是地方政府為鼓勵招商引資，配套基礎設施建設，其中就包括房地產(chǎn)開發(fā)，結果資本流向房地產(chǎn)行業(yè)，導致房地產(chǎn)泡沫，而一些地方政府依靠賣地獲得財政收入，形成了土地財政。土地競爭的后果就是當?shù)毓I(yè)空洞化、資產(chǎn)泡沫化、居民財富不平等加劇。

地方政府競爭導致政府公共品供給不足。地方政府側(cè)重對資本的競爭，會造成對財政支出上的偏向，繼而使得社會性支出不足，而社會性支出主要體現(xiàn)為地方公共品的供給水平。典型的如環(huán)境治理不力、教育和公立醫(yī)療服務投入不足等。同時，也因為教育、醫(yī)療和環(huán)境等不能在短期內(nèi)給地方帶來明顯收益，在政府官員任期時限的約束下，地方?jīng)]有足夠動力大幅改善社會性支出。

當然，隨著改革的深入，部分問題已經(jīng)得到改善，譬如地方保護主義和重復建設等有明顯弱化，但其他因分權和競爭所帶來的負面效果仍未消除。這就使得地方政府難以擺脫外延式增長的模式，而在目前既定層級政府治理架構下，似乎已經(jīng)陷入某種囚徒困境。這點從房價調(diào)控上可以看出端倪。從宏觀上說，通過宏觀經(jīng)濟政策來調(diào)控房價有利于保持經(jīng)濟穩(wěn)定，防止通脹，并把資本引向生產(chǎn)領域。但是，由于房價的形成和現(xiàn)行分權體制及地方政府競爭有關，使得中央政府的調(diào)控并沒有達到應有的效果。在這種情況下，如果要走出這種囚徒困境，實現(xiàn)經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型，就需要從創(chuàng)新上加以突破。這個創(chuàng)新不僅僅是技術進步，更重要的是分權體制和地方政府競爭模式的創(chuàng)新，建立創(chuàng)新導向的地方政府治理機制。