中國(guó)財(cái)政支持養(yǎng)老保險(xiǎn)支出風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策分析

優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)支出效率。現(xiàn)在世界各國(guó)的養(yǎng)老制度基本上可分為以下三個(gè)層次：一是較為基本和基礎(chǔ)性的，由國(guó)家提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；二是由企業(yè)參與養(yǎng)老的保險(xiǎn)制度，一般是企業(yè)拿出一部分資金來為其職工繳納部分的保險(xiǎn)金，根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)層次不同而繳納不同金額，但一般有相關(guān)政策固定繳納比例，屬于公司的福利性政策；三是公民個(gè)人的購(gòu)買和繳納活動(dòng)，一般是由相關(guān)商業(yè)保險(xiǎn)公司兜售各種類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，然后公民個(gè)人根據(jù)需要進(jìn)行購(gòu)買，相當(dāng)于一種儲(chǔ)蓄投資。

目前，這三個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)在中國(guó)是平行共存的。中國(guó)由國(guó)家來組織和實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍已較為廣泛，但是根據(jù)不同環(huán)境有所區(qū)分，在農(nóng)村主要是實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，而在城鎮(zhèn)之中的養(yǎng)老保險(xiǎn)主要分為一般企業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)和政府事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)，而且現(xiàn)在已開始實(shí)施城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，其保險(xiǎn)制度基本覆蓋了從業(yè)或非從業(yè)的所有城鎮(zhèn)居民。而中國(guó)的企業(yè)為職工繳納一定養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度自20世紀(jì)90年代初便開始施行和推廣，迄今已有較大發(fā)展，但與國(guó)外相比還存在一定差距，在承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用的金額比例、相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)和繳納費(fèi)用的運(yùn)營(yíng)等方面都還有不完善之處。

第三層次是依照公民的個(gè)體意愿來購(gòu)買一些養(yǎng)老保險(xiǎn)，相比前者所具有的一定福利性特質(zhì)。這一層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)完全是商業(yè)性質(zhì)的保險(xiǎn)，是個(gè)體為了在老年能夠獲得更多保金的一項(xiàng)提前投資，一般保險(xiǎn)公司運(yùn)用這些繳納的保險(xiǎn)金去進(jìn)行相應(yīng)的投資，獲得更多的盈利，以保證未來養(yǎng)老保險(xiǎn)金發(fā)放金額的充足。雖然目前這三個(gè)層次的保險(xiǎn)在中國(guó)都存在，但是第三層次的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度并沒有得到良好的發(fā)展。其原因主要在于：一是中國(guó)人家庭觀念較為強(qiáng)烈，秉持傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的心理，不論是從心理上還是經(jīng)濟(jì)上都很難接受自己去買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)來保證老年生活；二是我國(guó)的第三方養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并不完善，運(yùn)營(yíng)宣傳不到位，人們認(rèn)識(shí)不到購(gòu)買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)所能帶來的收益與保障。要想緩解未來國(guó)家財(cái)政對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出壓力，國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)參與職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)，并制定多種政策來促進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，一方面逐步提高商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理水平；另一方面通過相關(guān)政策來鼓勵(lì)人們購(gòu)買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，分散國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)金額不足的壓力。

多渠道籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。養(yǎng)老保險(xiǎn)之所以給財(cái)政帶來風(fēng)險(xiǎn)，主要是因?yàn)槠湓谥Ц冬F(xiàn)金時(shí)出現(xiàn)短缺不足，這種短缺的出現(xiàn)主要?dú)w結(jié)于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的不合理。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度原先為現(xiàn)收現(xiàn)付制度，即由現(xiàn)在從事一定工作并交納一定養(yǎng)老保險(xiǎn)金的人來支付已退休人員的保險(xiǎn)金發(fā)放。但現(xiàn)在國(guó)家在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上開始實(shí)行具有中國(guó)特色的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即把養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，而在此轉(zhuǎn)變過程中并沒有解決轉(zhuǎn)軌的成本問題，這就造成在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)部挪用個(gè)人賬戶險(xiǎn)金去保證社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的正常支出。

多方籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)儲(chǔ)備金額，一是可以盡可能地?cái)U(kuò)大參保人數(shù)，讓更多的人參與養(yǎng)老保險(xiǎn)，不斷有新的保險(xiǎn)金流入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)，同時(shí)國(guó)家也要嚴(yán)查拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳納或偷漏保費(fèi)的情況；二是國(guó)家可以拿出部分國(guó)有資產(chǎn)來充實(shí)養(yǎng)老儲(chǔ)備金，把部分國(guó)有股份拿來抵充保險(xiǎn)金，讓其通過控股分紅來獲得保險(xiǎn)金額；三是國(guó)家通過發(fā)行一定的“社保公債”來籌集部分資金作為現(xiàn)在能夠支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，當(dāng)然實(shí)行的前提是利用政府權(quán)威來保證這部分公債能夠增值；四是，可以通過發(fā)行類似福利彩票的形式來籌集資金，鼓勵(lì)社會(huì)組織或成員進(jìn)行慈善捐贈(zèng)，以彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)儲(chǔ)備金的不足。因此，國(guó)家應(yīng)在養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集上實(shí)行多渠道籌集，積極制定政策鼓勵(lì)各方支持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以緩解養(yǎng)老金額不足所帶來的財(cái)政收支不平衡的壓力。

加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理水平。首先，增加基金的保值增值能力。隨著老齡化問題的加劇，養(yǎng)老金額的缺口日益增大。國(guó)家必須把部分收納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行投資以獲取一定的收益，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)金的保值增值，這樣才能夠在將來彌補(bǔ)巨大的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金發(fā)放需求。目前這一養(yǎng)老保險(xiǎn)金的增值工作主要是由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)來運(yùn)作和管理。2000年，全國(guó)社會(huì)保障基金理事成立全國(guó)社會(huì)保障基金，這部分基金主要來自企事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，理事會(huì)把這部分基金交易專門的金融投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行增值管理。經(jīng)過十余年的運(yùn)作，基金金額數(shù)目在不斷增長(zhǎng)，基金的組成也更加多元化，本來主要以國(guó)家財(cái)政撥款為主，現(xiàn)在除了一定的財(cái)政撥款外，還有國(guó)家股份參與以及彩票公益金等。此外，在增值方式上更為多樣化，既有固定收益的投資，也有風(fēng)險(xiǎn)股票投資，還包括對(duì)實(shí)業(yè)的投資和現(xiàn)金等價(jià)物的投資等。多樣化的投資方式讓基金獲得有效的保值和增值，為養(yǎng)老金的支付做出巨大貢獻(xiàn)。

同樣作為養(yǎng)老金重要來源之一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在保值增值上情況卻不容樂觀。如何有效地運(yùn)作養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，讓其實(shí)現(xiàn)增值和保值，是目前面對(duì)巨大的養(yǎng)老金收支差距時(shí)需要考慮的問題。在這一方面，我們可以借鑒和學(xué)習(xí)智利的養(yǎng)老金運(yùn)作模式。智利在20世紀(jì)70年代同樣面臨著養(yǎng)老資金不足的狀況，勉強(qiáng)用“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式來維持養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的運(yùn)作，但在20世紀(jì)80年代，智利政府出臺(tái)了新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即政府不再進(jìn)行保險(xiǎn)金的投資運(yùn)作，而是直接給參保人員建立一個(gè)養(yǎng)老基金賬戶，其所繳納的保險(xiǎn)金由私營(yíng)基金管理公司來經(jīng)營(yíng)。這些基金管理公司從中收取一定的管理費(fèi)用，同時(shí)政府引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓參保人自主選擇基金運(yùn)營(yíng)公司。因此各家基金運(yùn)營(yíng)公司更加積極的運(yùn)作這些基金，讓參保人獲取更多的利益，以此來吸引更多的參保人員來選擇自己的公司，進(jìn)而抽取更多的管理費(fèi)用。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，這項(xiàng)制度不但逆轉(zhuǎn)了原本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的短缺狀況，減輕了政府的財(cái)政壓力，而且投保人員也獲得了更好的養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇。

中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的運(yùn)作一直是由國(guó)家來管理和運(yùn)作，出于安全性的考慮，國(guó)家對(duì)其也很少進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資，這使巨額的資金只能等待貶值，造成資源浪費(fèi)。中國(guó)其實(shí)也可以借鑒智利的管理模式，適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將養(yǎng)老保險(xiǎn)金的運(yùn)作交由一定數(shù)量的基金運(yùn)作公司進(jìn)行管理。政府在此過程中只要把握好基金運(yùn)作公司的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)控好基金的收益率，以對(duì)目前的基金運(yùn)作公司做出一定的調(diào)整。這樣不僅能夠節(jié)省國(guó)家進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)作所投入的人力物力，還能讓養(yǎng)老保險(xiǎn)金得到較大增值，有效緩解當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不足給國(guó)家財(cái)政帶來的壓力。

其次，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)物價(jià)聯(lián)動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制。為了平衡社會(huì)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定給養(yǎng)老保險(xiǎn)金帶來的沖擊，多數(shù)國(guó)家都制定了一定的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。這種養(yǎng)老金的調(diào)整目前主要有兩種依據(jù)：一是根據(jù)社會(huì)消費(fèi)水平來調(diào)整；二是根據(jù)人們的工資收入來調(diào)整。根據(jù)社會(huì)的消費(fèi)水平來調(diào)整，主要是為了預(yù)防社會(huì)的通貨膨脹，其目的是養(yǎng)老金能夠不貶值，以保證老人的基本生活。但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較高的水平下，這種制度并不保證老人能夠同樣享受到社會(huì)發(fā)展的成果。后者根據(jù)工資收入來調(diào)整，這就減輕了在職者繳納更多險(xiǎn)金的壓力。但有些國(guó)家是綜合考慮這兩種情況，例如瑞士的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的調(diào)整就是綜合考慮目前的消費(fèi)水平和工資水平進(jìn)行參考調(diào)整。

再次，適度調(diào)整養(yǎng)老金替代率。目前我國(guó)的養(yǎng)老金替代率情況不一，一般國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率較高，能達(dá)到85%以上，而且這些單位的退休人員拿到的退休金甚至要比一般單位的職員薪資還要多。這部分資金大多是由國(guó)家財(cái)政來?yè)?dān)負(fù)的，給國(guó)家財(cái)政帶來不小壓力，而一般企業(yè)單位養(yǎng)老金的代替率只有50%左右，且水平不高。因此，要減輕養(yǎng)老制度給財(cái)政的壓力，國(guó)家應(yīng)適當(dāng)調(diào)整養(yǎng)老金的替代率，根據(jù)一定的工資水平變動(dòng)情況來調(diào)整老金替代率水平，但如果超出國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)水平，則要適當(dāng)下調(diào)退休金水平。此外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的員工也應(yīng)與一般企業(yè)類似，個(gè)人與企業(yè)也應(yīng)承擔(dān)部分資金繳納，這樣就會(huì)平衡國(guó)家事業(yè)單位與社會(huì)一般企業(yè)之間的養(yǎng)老金替代水平。

最后，近年來國(guó)家日益重視農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的普及和推行。每年對(duì)于農(nóng)村進(jìn)行大量的財(cái)政補(bǔ)貼和投入，其實(shí)也是中國(guó)加入WTO的一個(gè)必然發(fā)展。WTO規(guī)定成員國(guó)必須通過“綠箱”政策來對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，發(fā)達(dá)國(guó)家一般是通過對(duì)農(nóng)民本人進(jìn)行一定扶持和補(bǔ)貼，而我國(guó)在WTO談判中僅將補(bǔ)貼率定位不高于8.5%，這遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。我國(guó)加入WTO時(shí)間并不長(zhǎng)，因此應(yīng)在發(fā)展過程中更好地利用其規(guī)則，加大對(duì)農(nóng)業(yè)還有農(nóng)民的補(bǔ)貼力度，堅(jiān)持“以人為本”，對(duì)農(nóng)民本身進(jìn)行投資和補(bǔ)貼?？梢岳脤?duì)農(nóng)民的養(yǎng)老金優(yōu)惠政策來減少成員國(guó)之間交往的損失，同時(shí)減輕國(guó)家財(cái)政對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的支付力度和政府的財(cái)政壓力，有效防范財(cái)政支持養(yǎng)老保險(xiǎn)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（作者為河北大學(xué)管理學(xué)院副教授）

責(zé)編/邊文鋒