城鎮(zhèn)化兩次出現(xiàn)在黨的十八大報告中，一次出現(xiàn)在全面建設小康社會經濟目標的相關章節(jié)中，強調讓工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化成為全面建設小康社會的載體；另一次出現(xiàn)在經濟結構調整和發(fā)展方式轉變的相關章節(jié)中，指出城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)經濟發(fā)展方式轉變的重點。決策層對城鎮(zhèn)化給予如此高度的關注，恰恰說明城鎮(zhèn)化在實現(xiàn)全面建設小康社會的實踐中占據越來越重要的地位。

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程回顧

1978年改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化大致經歷了三個發(fā)展階段，第一階段為1978～1992年，該階段的城鎮(zhèn)化以農村改革為起點，以全面開放為主要動力，1984年，國家出臺了農民工進城務工的政策，開啟了政府對勞動力流動政策的改革。城鎮(zhèn)化率從17.9%提升至27.5%；第二階段為1992～2002年，該階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化為起點，以城鎮(zhèn)土地市場化為主要動力，克服了城市建設資金不足和就業(yè)容納能力低的限制，城鎮(zhèn)化率從27.5%上升到39.1%；第三階段為2002～2012年，該階段的城鎮(zhèn)化以產業(yè)升級為基礎，以政府經營土地為主要動力，多元化協(xié)調的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式成為指導城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方針，城鎮(zhèn)化率從39.1%上升到51.3%。①

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展至今，呈現(xiàn)出三個特點：第一，城鎮(zhèn)化水平依然很落后。主要表現(xiàn)為兩個經濟現(xiàn)象：一是我國人均GDP對應的城鎮(zhèn)化率遠低于世界大多數國家，只處于中游水平。發(fā)達國家城鎮(zhèn)化率接近85%。而人均收入與我國相近的國家城鎮(zhèn)化率也在60%以上。二是按照霍利斯·錢納里的理論，一國的工業(yè)化率達到30%時，城鎮(zhèn)化率可以達到40%左右；工業(yè)化率達到40%時，城鎮(zhèn)化率一般在75%以上。目前我國的工業(yè)化率已經接近40%，但城鎮(zhèn)化率才剛剛突破51%，同等工業(yè)化水平下，我國的城鎮(zhèn)化率比世界平均水平低20%左右。②

第二，經濟越發(fā)達的地區(qū)城鎮(zhèn)化率普遍越高。中國城鎮(zhèn)化率較高的省份主要是由大部分東部地區(qū)構成，尤以環(huán)渤海、長江三角洲和珠江三角洲地區(qū)顯得更為突出，中部較發(fā)達的省份如黑龍江、湖北等地的城鎮(zhèn)化率也超過了全國平均水平，西部地區(qū)由于經濟發(fā)展速度慢，其城鎮(zhèn)化水平也相對較低，僅有重慶的城鎮(zhèn)化率超過了全國平均水平。③

第三，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度普遍較慢。2002～2011年，中國31個省市的城鎮(zhèn)化率平均增速為1.35%，江蘇增速最快，年均增速超過2%，而北京年均增速為0.52，上海僅增長0.04%；中部地區(qū)中發(fā)展最慢的黑龍江和吉林兩省，其城鎮(zhèn)化增速也超過了全國平均水平；除了西藏和新疆兩省之外，其西部各省的年均增速超過平均水平。

美、日城鎮(zhèn)化的發(fā)展經驗

雖然美國、日本已經進入城鎮(zhèn)化的后期，但他們在城鎮(zhèn)化進程中所走過的道路，可為我們提供許多寶貴經驗。

美國是城鎮(zhèn)化水平較高的國家之一，2011年，其城鎮(zhèn)化率已經超過85%，基本達到城鄉(xiāng)一體化。美國在推進城鎮(zhèn)化進程中，沒有單一、孤立地進行城鎮(zhèn)化建設，而是注重城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、產業(yè)化協(xié)調發(fā)展，走出一條以工業(yè)化、信息化、產業(yè)化為城鎮(zhèn)化發(fā)展內在動力的內涵式發(fā)展道路。

一是通過工業(yè)化引導大量勞動力從傳統(tǒng)的農業(yè)轉向工業(yè)和服務業(yè)，通過人口和產業(yè)的聚集效應，為推進城鎮(zhèn)化奠定了堅實的產業(yè)基礎。

二是優(yōu)化產業(yè)布局，促進產業(yè)升級，協(xié)調城鎮(zhèn)化與產業(yè)化的發(fā)展聯(lián)動機制，重點推進城鎮(zhèn)化的內生增長模式，為城鎮(zhèn)化的健康、有序發(fā)展提供了活力。

三是通過信息化用產業(yè)的升級改造來提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平。此外，美國在其城鎮(zhèn)化過程中既強調市場的作用，也重視政府的宏觀調控作用，把市場和政府調控相結合，推行雙輪驅動政策。

2011年日本城市人口占總人口的比重高達91.1%，城市化程度非常高，位居世界前列。日本城市化突飛猛進的原因主要有兩個方面：

一是同其他發(fā)達國家一樣，日本也是以工業(yè)化的發(fā)展推動城市化的進程。從20世紀50年代至70年代，日本工業(yè)的快速發(fā)展使得農村剩余勞動力轉移到城市，從而有力地推進了城市化的發(fā)展。城市化率與人均GDP和工業(yè)產值相互促進、協(xié)調發(fā)展。但是日本在進入城市化飽和階段之后，第三產業(yè)逐步取代了傳統(tǒng)工業(yè)成為城市化進程中的主要推動力，城市也隨之由產品制造中心轉向金融、信息、服務中心。

二是政府政策的有效支持。自20世紀六十年代起，日本形成了以東京、大阪、名古屋三大都市圈為主導的城市群，集中了日本70%的人口，為了解決日益緊張的資源、交通等問題，日本政府頒布了《青年振興法》、《促進不發(fā)達區(qū)域發(fā)展法》、《促進新工業(yè)城市建設法》等一系列政策，這些政策的出臺有力的推動了日本城市群的均衡發(fā)展，東京人口占日本總人口的比例逐漸下降的23%。在此期間，日本政府還加大了對農業(yè)的投入，從1960年的841億元增加到1975年的9685億日元，日本農業(yè)基本實現(xiàn)了機械化，生產效率和收入水平的大幅提高，使得更多勞動力愿意離開農村，到2012年，日本20%以上的人生活在農村，但農民只占到全國居民的4%。富裕的勞動力為城市發(fā)展提供了可靠的保證 。④

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中所暴露的主要問題

新型城鎮(zhèn)化拉動中國經濟的潛能有限。2011年中國城鎮(zhèn)化率為51.3%，與發(fā)達國家70%以上的城鎮(zhèn)化率相比，中國城鎮(zhèn)化水平仍然很低。大部分學者、官員普遍認為，城鎮(zhèn)化將繼續(xù)推進農村剩余勞動力進城尋找工作，中國經濟未來二十年仍然可以保持8%的增長速度。但是假如中國的城鎮(zhèn)化數字并不像官方公布的那樣會有更多年輕人進城務工，那中國經濟未來的增長點又在何方？目前官方統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率是按常住人口劃分的，城鎮(zhèn)人口包括戶籍人口和城鎮(zhèn)常住人口（居住超過6個月）。這種劃分方式，一方面容易忽略城市流動人口，少算城市人口；另一方面容易混淆農村全職和兼職人口，多算農村人口。如果城鎮(zhèn)化不以常住人口的概念來劃分，而是以“城鎮(zhèn)非就業(yè)人口”加上“全國非農業(yè)就業(yè)人口”除以總人口來計算城鎮(zhèn)化率，則2011年中國的城鎮(zhèn)化率已經達到60%，這就意味著未來城鎮(zhèn)化拉動中國經濟增長持續(xù)向前的動力比較有限。

勞動密集型產業(yè)吸納就業(yè)的能力下降。衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛力大小，關鍵是看制造業(yè)和服務業(yè)能為農民進城提供多少就業(yè)崗位。2011年我國三大產業(yè)的從業(yè)人員分別為2.66億人、2.25億人和2.72億人，從占比來看，制造業(yè)和服務業(yè)從業(yè)人數偏低，農業(yè)從業(yè)人數過高。從市場需求來看，制造業(yè)需求最多，批發(fā)零售和住宿餐飲次之。在制造業(yè)中，工程師和高級技工的職位需求大幅高于各行業(yè)平均值，這表明我國制造業(yè)正由過去的勞動密集型轉向現(xiàn)在的知識密集型，對員工的技術能力要求不斷提高，農村勞動力要想進入制造業(yè)必須經過專門的技能培訓。此外，由于國內勞動力成本的不斷上升，美國提出制造業(yè)回流計劃，越南等東南亞國家開始和中國爭奪勞動密集型產品的市場，這些外圍因素均導致未來中國制造業(yè)的吸收能力大幅下降。⑤

失地農民就業(yè)難。由于城鎮(zhèn)化進程中城市面積逐漸擴大，大量的農業(yè)用地被征用為非農業(yè)用地，造成大量農民失去土地。土地征用1至3年之后，60%的補償款被農民用于建房、還貸、醫(yī)療消費、治病和消費。高中文化程度以下的農民仍然占據了很大一部分比例，因此失去土地之后，他們的農業(yè)生產技能也就失去了用武之地，在城市尋求工作也會更加困難，失地就等于失業(yè)。因此如何讓眾多失地農民穩(wěn)定就業(yè)自然成為中國城鎮(zhèn)化進程中亟需解決的難題之一。⑥

夾心層的新一代農民工處境艱難。流動的農民工人口是中國城鎮(zhèn)化的主要演變群體。最早一批的農民工大多只是城市的過客，他們接受最臟、最累、最危險的工作，省吃儉用往農村老家寄錢，對他們來講，家才是自己的歸宿。而現(xiàn)在占主導地位的新一代農民工，他們的受教育水平遠高于上一代農民工，他們期望能留在城市生活，改變祖祖輩輩面朝黃土背朝天的農民身份。但他們需要面對的現(xiàn)實情況是：

一方面，與城市勞動力相比，他們的教育水平仍然很低，缺乏繼續(xù)教育和技術培訓所需要的時間和經濟承受力，再加上戶籍制度的限制、低工資和社會保障的缺乏以及高房價讓他們無法在城市安身立命；另一方面，他們普遍缺乏農業(yè)生產經驗，讓他們回家務農已經不太可能。因此，為新生代農民工提供技能培訓并積極引導返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也是中國城鎮(zhèn)化進程中面臨的巨大挑戰(zhàn)之一。⑦

發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的政策建議

推進財稅體制改革，完善戶籍管理制度。戶籍制度改革是城鎮(zhèn)化的一項重要內容，大城市提供的福利和公共服務遠遠高于小城市，假如可以找到解決進城農民戶籍問題的有效路徑，無疑將極大的推進城鎮(zhèn)化進程。而在我國現(xiàn)行的財稅體制下，要求一線大城市開放戶籍幾乎不可能，因為這將帶來巨大的財政支出，地方政府根本無力承擔如此巨大的開支。地方政府的財政轉移支出，中央政府不會給予更多的幫助，均以本轄區(qū)戶籍人口為基礎，所以在城鎮(zhèn)化進程中城市新增的流動人口，會給地方帶來巨大的財政壓力，例如基本養(yǎng)老金、教育支出等。如果現(xiàn)有的財稅體制不做重大調整、戶籍不開放，那么未來沒有多少農民愿意去城鎮(zhèn)發(fā)展，為此，中央政府在實行財政轉移支付的同時，應該重點考慮當地流動人口狀況，調整縱向、橫向的財政關系。⑧

轉變農業(yè)生產經營方式，加快農業(yè)現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化的起點和支點是農業(yè)的現(xiàn)代化，集約、高效的現(xiàn)代化農業(yè)是實現(xiàn)農民向市民轉化的必要條件之一。隨著城鎮(zhèn)化進程的深入，政府要加大對農業(yè)的扶持力度，使城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展。發(fā)展農業(yè)現(xiàn)代化的目標：一是要保證國家糧食安全，二是通過提高土地的產出能力和勞動生產率來提高農民收入和財富。發(fā)展我國現(xiàn)代農業(yè)的關鍵是推進土地集約化經營、完善生產模式、加快產業(yè)化經營，具體表現(xiàn)為土地規(guī)模化，農業(yè)機械化、養(yǎng)殖（種植）規(guī)?；⒕G色農業(yè)、農副產品深加工。通過經營方式轉變，大幅提高土地利用能力，為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供起點。

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化實現(xiàn)良性互動。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相互促進，工業(yè)化的大幅提高會極大促進城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在城鎮(zhèn)化過程中，根據各地資源稟賦和比較優(yōu)勢的不同，因地制宜的發(fā)展工業(yè)，調整產業(yè)結構，完善工業(yè)布局，增加就業(yè)崗位，使城鎮(zhèn)化與工業(yè)化達到良性互動。城鎮(zhèn)化進程中的工業(yè)化主要包括兩個方面：一是根據產業(yè)基礎、區(qū)位特征等條件，發(fā)展符合本地區(qū)發(fā)展的產業(yè)，擴大農民創(chuàng)業(yè)空間。二是制造業(yè)的轉移與升級，中西部地區(qū)利用資源和勞動力的比較優(yōu)勢，承接東部地區(qū)的產業(yè)轉移，而東部地區(qū)則應該從低端制造業(yè)向高端制造業(yè)轉變，尤其是向生產性服務業(yè)轉型升級。

大力發(fā)展服務業(yè)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展一定要有服務業(yè)的發(fā)展作為支撐，否則會出現(xiàn)偏低城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。如我國西部城鎮(zhèn)化率偏低，服務業(yè)落后也是主因之一。⑨無論是上文提到的美國、日本等發(fā)達國家，還是中等收入國家，隨著經濟的發(fā)展，城市化水平在不斷上升的過程中，服務業(yè)在這些國家經濟中的比重也是逐步提高，美國和日本在80年代表現(xiàn)的更加明顯。2011年我國服務業(yè)占GDP比重僅為43.1%，遠遠落后于世界平均水平和同等經濟發(fā)展水平的經濟體，而我國城鎮(zhèn)化率也僅為51.3%。因此，城鎮(zhèn)化的過程也是我國大力發(fā)展服務業(yè)的過程，服務業(yè)對就業(yè)的吸納能力遠高于工業(yè)和農業(yè)，而且人均資源消耗量比較低，因此必須大力發(fā)展服務業(yè)。人口聚集也必然會推動服務業(yè)的發(fā)展，隨著大量人口從農村進入到城市，餐飲、娛樂、商業(yè)、交通等生活性服務業(yè)的需求都會大幅增加。

努力提高農民工的技能水平。農民工技能水平的提升和綜合素質的提高是發(fā)展城鎮(zhèn)化的基礎保障。只有從制度上保證、政策上支持、內容上創(chuàng)新、建立農民工培訓的長效機制，才能從根本上實現(xiàn)農民工技能水平的提高。一是從中央到地方各級政府應該制定有關農民工培訓工作的法律法規(guī)，推進農民工培訓工作的法律化、制度化。二是加大培訓的財政投入力度，建立農民工專項培訓基金，并引進社會資金投入到農民工的培訓中來。有條件的地方可以免費幫助初中畢業(yè)的學生到正規(guī)的職業(yè)技術學校參加一年或者更長時間的職業(yè)教育培訓，提高他們的就業(yè)競爭力。三是建立農民工培訓就業(yè)信息服務平臺。全面、及時公布勞動力市場需求狀況的信息，幫助農民工有針對性的選擇培訓內容，并為農民工提供法律法規(guī)上的政策咨詢、就業(yè)指導和企業(yè)介紹服務。只有解決好農民工的技能培訓問題，才能更好的促進工業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調發(fā)展。

（作者為河南理工大學經濟管理學院講師、中國農業(yè)大學博士研究生）

【注釋】

①李浩：“城鎮(zhèn)化率首次超過50%的國際現(xiàn)象觀察—兼論中國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及思考”，《城市規(guī)劃學刊》，2013年第1期。

②簡新華，黃錕：“中國城鎮(zhèn)化水平和速度的實證分析與前景預測”，《經濟研究》，2010年第3期。

③曹文莉，張小林，潘義勇，張春梅：“發(fā)達地區(qū)人口、土地與經濟城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展度研究”，《中國人口資源與環(huán)境》，2012年第2期。

④劉立峰：“對新型城鎮(zhèn)化進程中若干問題的思考”，《宏觀經濟研究》，2013年第5期。

⑤李靜，劉英基：“城鎮(zhèn)化進程中的服務業(yè)就業(yè)吸納能力的實證分析—以山東省為例”，《湖北社會科學》，2011年第10期。

⑥朱莉芬，黃季焜：“城鎮(zhèn)化對耕地影響的研究”，《經濟研究》，2007年第2期。

⑦溫鐵軍，溫厲：“中國的‘城鎮(zhèn)化’與發(fā)展中國家城市化的教訓”，《中國軟科學》，2007年第7期。

⑧張翼：“農民工‘進程落戶’意愿與中國近期城鎮(zhèn)化道路的選擇”，《中國人口學》，2011年第2期。

⑨王娟：“西部地區(qū)加快城鎮(zhèn)化體制和政策研究—以成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗為例”，《宏觀經濟研究》，2011年第2期。

責編/張蕾