摘要: 計劃經濟體制下“公有租賃住房分配制度”瓦解后，我國逐步建立了包含規(guī)制住房自由市場和供給保障性住房二種手段在內的住宅政策。在應對公民的住宅權保障和產業(yè)發(fā)展、金融安全等諸多政策目標時，國家究竟應承擔何種程度的保障義務并受到法律約束成為制度建設和理論探討的課題。本文運用“基本生活”、“基本住房需要”的法律概念，區(qū)分了我國住房保障體系中不同層次的保障制度，指出國家對“基本住房需要”的保障應受到法律和憲法的嚴格羈束，在“基本住房需要以上”的保障則應尊重行政機關的裁量并加強政策制定過程中的民主要素。 關鍵詞: 住房保障義務 基本住房需要 政策形成自由      

一、問題的提起

1988年住房體制改革所啟動的“住房商品化”逐步瓦解了計劃經濟體制下“公有租賃住房分配制度”，基于對“自由市場模式”優(yōu)勢的認同，國家放棄了住房建設和供給的職權與責任。然而，20年后今天，住房高度市場化帶來一系列經濟、社會的負面效應[1]，國家面對住房自由市場與人的基本居住需求的矛盾，重新干預市場并進行供給，建立新的住房保障體系。然而，新的住房保障責任并不回到計劃經濟時代國家、單位、個人一元化的保障體系，而是必須面對尊重住房自由市場規(guī)律、維護公民自由權的法治國家要求，公平而有效率地承擔保障公民享有有尊嚴的、可負擔的居住條件的責任。因此，國家必須重新審視自己保障責任的邊界。

近兩年，在制度建立過程中出現(xiàn)的困惑與爭議體現(xiàn)了國家保障責任邊界的問題。一方面，國家在住宅政策設計時，往往陷入“住房產業(yè)的GDP貢獻重要”還是“人人可享受可負擔的住宅更重要”的困境，決策中不僅考慮民生目標，更重視經濟和產業(yè)發(fā)展的要求。以強調福利功能的住宅政策屢屢在外部經濟環(huán)境的變化中不斷發(fā)生調整。國家權力應在何種程度上介入住房市場以實現(xiàn)保障公民住房權的目標，成為房地產市場監(jiān)管的難題。另一方面，各地在建立限價房、經濟適用房、廉租住房制度的過程中，社會上出現(xiàn)了諸多有關準入標準和保障人群類型的爭論，針對國家應投入多少財政支出以何種方式保障什么樣的人群取得住房，爭議不斷。而這一問題也直接觸及到了國家承擔的住房保障義務究竟應達到何種程度的難題。[2]

為了解答以上的問題，下文首先以住房保障的措施為中心展開對我國住宅政策總體的系統(tǒng)性認識，然后試圖以“基本住房需要”為線索，嘗試對不同層次保障政策所應受到的法的拘束進行具體探討，并回答以上的問題。

二、住宅政策的體系和內容

（一）計劃經濟下福利分房的終結與保障房制度的再建構

1988年國務院開始推行的住房制度改革是“按照社會主義有計劃的商品經濟的要求，實現(xiàn)住房商品化。從改革公房低租金制度著手，將現(xiàn)在的實物分配逐步改變?yōu)樨泿欧峙?，由住戶通過商品交換，取得住房的所有權或使用權，使住房這個大商品進入消費品市場，實現(xiàn)住房資金投入產出的良性循環(huán)，從而走出一條既有利于解決城鎮(zhèn)住房問題，又能夠促進房地產業(yè)、建筑業(yè)和建材工業(yè)發(fā)展的新路子。”[3]這場市場化改革正是為了釋放住房建設的產業(yè)動力而打破了福利分房體制，其核心在于“住房商品化”，由此帶來的計劃經濟體制下的“公有租賃住房實物福利分配制度”在改革過程中被逐步瓦解，到2000年，各地福利分房制度已基本被停止，[4]盡管各地方仍有部分原有公有租賃住房未私有產權化，[5]但作為一項福利制度早已取消。為了解決住房商品化后，中低收入者的居住需求，國務院逐步確立了針對不同收入群體的居住保障體系（不同層次的住房供應體系）：廉租房、經濟適用房二級保障以及其他中低價位、中小套型普通住房的供應保障。

從立法政策上來看，1994年國發(fā)﹝1994﹞43號文《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》啟動的公有住房私有產權化，住房實物分配貨幣工資化改革后，我國建立起經濟適用房、廉租房的二級保障體系。早在43號文中，國務院就提出“各地人民政府要十分重視經濟適用住房的開發(fā)建設，加快解決中低收入家庭的住房問題”，1998年，作為進一步深化城鎮(zhèn)住房體制改革的國發(fā)﹝1998﹞23號文明確提出“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。”建設部也分別于1994年、1999年制定了《城鎮(zhèn)經濟適用住房建設管理辦法》、《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，并歷經修改至今。

廉租房、經濟適用房以上，針對商品住房價格上漲過快，供應結構不合理的情況，2005年4月建設部等部委發(fā)布《關于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》中首次提出，“為了合理引導住房建設與消費，大力發(fā)展省地型住房，在規(guī)劃審批、土地供應以及信貸、稅收等方面，對中小套型、中低價位普通住房給予優(yōu)惠政策支持”，并在其后2006年《國務院辦公廳轉發(fā)建設部等部門關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格意見的通知》中對各個領域的優(yōu)惠政策進行了具體化。從而，基本形成了三個層次的住房保障體系：廉租房、經濟適用房、中低價位、中小套型普通住房。[6]

（二）保障性住房供給以外的市場規(guī)制

在逐步根據(jù)社會需要建立積極的住房供給和補助的住房保障政策以外，國家也以監(jiān)管者的地位建立了一整套規(guī)制住房市場的政策體系，來促進或抑制住房的建設和交易。例如在90年代為了促進住房的商品化，國家建立了公積金制度以使職工利用工資收入消費住房、建立了商品房預售制度促進房地產商開發(fā)建設、建立購買住房落實戶籍制度促進住房的消費等，而進入2005年、2010年住房價格高漲可能帶來經濟泡沫、中低收入居民無法負擔住房支出的情況下，國家又通過禁止商品房預購人將購買的未竣工的預售商品房再行轉讓、調整住房轉讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅、嚴格房地產開發(fā)信貸條件、有區(qū)別地調整住房信貸等政策對普通和自住住房以外的建設和交易進行限制。此外，國家通過稅收、貸款利率以及限制購房自由等限制住房交易的方式同樣起到了保障公民享有可負擔住房的功能。[7]如果將所有的國家干預（規(guī)制）政策作為整體進行考慮的話，筆者認為從干預的目的出發(fā)，可以分為兩大類型，一種是經濟性的規(guī)制，一種是社會性的規(guī)制，前者主要從金融的安全性、房地產產業(yè)對經濟的作用等角度采取措施進行干預，例如對第二套房貸款的限制、對預售房屋交易的限制等，而后者則主要從公民的居住條件保障的角度積極干預，例如通過稅收調節(jié)和限購保障自住住房的供給。

然而，值得注意的是，以上的規(guī)制手段在不同的經濟背景下，經常性服從于經濟發(fā)展需要而發(fā)生調整，[8]例如僅就個人信貸政策來看，2008年金融危機背景下，中國人民銀行又放松了2006年的限制條件，擴大商業(yè)性個人住房貸款利率下浮幅度，調整最低首付款比例。[9]這種調整盡管服務了防范金融危機、促進經濟發(fā)展的作用，然而從居民可負擔住宅的可得性上來看，卻產生了較2005年更為嚴峻的民生問題。[10]不可否認，當今世界經濟的依賴程度和住房市場金融的復雜化決定了住宅政策設計是高度經濟專業(yè)化的政策領域，所以往往賦予立法和行政機關廣泛的裁量權。但是因為住宅政策要應對復雜經濟形勢，所以國家的居住保障義務就可以不受法的拘束？如何處理好這種經濟政策和人權保障義務之間的平衡和共贏？為了實現(xiàn)公民的居住保障，國家必須采取措施，作出一定的行為，在我國的制度上對國家必須履行何種保障義務有沒有約束性的機制？