鄰避沖突的產(chǎn)生

鄰避設(shè)施，主要是指“服務(wù)于廣大地區(qū)公眾，但可能對(duì)生活環(huán)境、居民健康與生命、財(cái)產(chǎn)造成威脅，以致受到居民排斥或感到嫌惡的設(shè)施”。這種性質(zhì)的設(shè)置，除了“別在我家后院”（Not in my back yard)之外，因不受歡迎的程度或性質(zhì)的不同，還有許多不同稱呼，如：“風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施”（risky facilities)、“爭(zhēng)議性設(shè)施”(controversial facilities)、“本地不想要的土地使用”(LULU-Locally Unwanted Land Uses)、“不要在任何人家里的后院”(NIABY-Not In Anybody's Back Yard) 、“不要在我任期內(nèi)”（NIMTOF-Not In My Term Of Office）、“不要在地球上”(NOPE- Not On Planet Earth)，等等。從這些稱呼可以看出，鄰避設(shè)施在空間區(qū)位選址上常常伴隨著爭(zhēng)議，也即，多數(shù)人的福祉，為何要建立在少數(shù)人的不舒適上面；多數(shù)人的利益，為何要由少數(shù)人來承擔(dān)？對(duì)這種議題的批判在全球已持續(xù)40多年。

較容易產(chǎn)生沖突的鄰避設(shè)施一般包括喪葬設(shè)施、垃圾焚化爐、監(jiān)獄、精神病院、禁毒機(jī)構(gòu)、療養(yǎng)院、性病防治中心、電視信號(hào)發(fā)射塔、污水處理廠、變電所等。這一類設(shè)施給公眾帶來較大生活便利和效應(yīng)，但往往也會(huì)引致比較嚴(yán)重的“負(fù)”外部效應(yīng)。鄰避設(shè)施的“負(fù)”外部效應(yīng)源于這類鄰避設(shè)施與當(dāng)?shù)毓娫诶?、價(jià)值和情感方面的沖突。主要原因在于：其一，這些鄰避設(shè)施帶來的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響，主要包括房地產(chǎn)價(jià)格和社區(qū)形象下降、空氣和水質(zhì)污染、生態(tài)影響、景觀影響、噪音污染以及由此引發(fā)的健康問題；其二，這些設(shè)施通常對(duì)大多數(shù)人都有好處，但其環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的成本則集中在特定人群，導(dǎo)致了收益—成本分?jǐn)偟牟还健?/p>

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的繼續(xù)推進(jìn)，各大城市中的鄰避爭(zhēng)議日益增多。一方面，城市對(duì)城市公用事業(yè)和市政基礎(chǔ)設(shè)施的需求激增，越來越多的鄰避設(shè)施不斷興建。另一方面，由于利益多元化、公眾環(huán)保意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的強(qiáng)化以及信息傳播渠道的增加，公眾對(duì)鄰避設(shè)施所帶來的影響的感知能力和表達(dá)能力也將不斷增強(qiáng)，鄰避爭(zhēng)議可能性增加。由于鄰避設(shè)施涉及較龐大的人群和社會(huì)利益，鄰避沖突的緩解已經(jīng)成為影響城市社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素，并成為中國(guó)城鎮(zhèn)進(jìn)過程中一個(gè)必須面對(duì)并給以制度化回應(yīng)的問題。

鄰避沖突的成因

近幾年產(chǎn)生較大影響的鄰避沖突有上海磁懸浮項(xiàng)目、重慶垃圾填埋項(xiàng)目、廣東番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目、江蘇啟東造紙廠排污管道建設(shè)等。不同城市發(fā)生的鄰避沖突，其發(fā)生的具體過程雖各有不同，但一個(gè)共同的原因在于鄰避設(shè)施興建方尚未確立特定的“鄰避設(shè)施”概念：其一，將鄰避設(shè)施看成一般性的公共設(shè)施，認(rèn)為居民必須犧牲自己的利益以實(shí)現(xiàn)公共利益。其二，沒有意識(shí)到鄰避設(shè)施鄰近地區(qū)居民將承擔(dān)更多可能的負(fù)面效應(yīng)，因此也需要相應(yīng)補(bǔ)償。其三，基于以上兩點(diǎn)，將鄰避沖突界定為一般性的群體性事件，而不是“收益和成本分?jǐn)偛痪?rdquo;的鄰避沖突。因而對(duì)這類沖突的處理，陷入了一般性的群體性事件處理窠臼而走向誤區(qū)，不但沒有緩解沖突，還帶來了更多隱患。

這種認(rèn)知上的誤區(qū)進(jìn)而導(dǎo)致了實(shí)踐中的偏差：

利益主體間意見整合機(jī)制滯后。鄰避興建方尤其是地方政府在進(jìn)行鄰避設(shè)施決策時(shí)，常常采取“決定—宣布—辯護(hù)”的模式。即在初期決策時(shí)依據(jù)專家意見封閉進(jìn)行，缺乏與利益相關(guān)公眾的直接互動(dòng)，而在公布決策時(shí)強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益和公民責(zé)任，呼吁居民做一個(gè)“良好公民”，當(dāng)事人意見往往難以進(jìn)入決策過程。另一方面，數(shù)量稀少且缺乏獨(dú)立性的社會(huì)組織既難以對(duì)分散的個(gè)體意見進(jìn)行整合并向政府提出合理的利益訴求，也不能代表政府對(duì)公眾進(jìn)行宣傳、管理和疏導(dǎo)。如此，政府對(duì)鄰避設(shè)施的選址和補(bǔ)償決策等往往會(huì)被居民認(rèn)為是強(qiáng)加的，導(dǎo)致情緒化和極端化反應(yīng)，進(jìn)而加劇社區(qū)對(duì)設(shè)施的可能威脅的主觀預(yù)期，形成惡性循環(huán)。

鄰避相關(guān)信息共享機(jī)制缺失。大量鄰避設(shè)施的鄰避性都需要專業(yè)知識(shí)和科學(xué)論證，以支撐各方的理性決策。但在當(dāng)前鄰避設(shè)施的信息機(jī)制中，一方面是政府對(duì)鄰避設(shè)施選址政策公開程度不足；另一方面是當(dāng)事人對(duì)政府和項(xiàng)目發(fā)起人的不信任。這加劇了決策信息共享的困難。在信息困乏的情況下，利益相關(guān)人對(duì)鄰避設(shè)施的近期與遠(yuǎn)期后果缺乏充分了解，容易產(chǎn)生不安全感與不公平感，并接受一些不準(zhǔn)確或錯(cuò)誤的概念，主觀上夸大其負(fù)面后果，導(dǎo)致過度的自我保護(hù)。在這種偏差下，鄰避設(shè)施將在公眾中產(chǎn)生“鄰避有害”的心理認(rèn)知，并與鄰避興建方的“設(shè)施無害”的輿論做對(duì)抗，容易激發(fā)集體行動(dòng)。

其他救濟(jì)渠道不暢。以行政主導(dǎo)的鄰避設(shè)施決策中，公眾不僅在經(jīng)濟(jì)性成本與損失方面難以得到承認(rèn)，其在價(jià)值和情感方面的堅(jiān)持更難以得到公共決策者的認(rèn)同。在公眾權(quán)利意識(shí)覺醒的情況下，其利益、價(jià)值與情感的表達(dá)常常呈現(xiàn)個(gè)體化的特征，缺乏相應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。這些都需要人大、政協(xié)、司法等作為公正的第三方介入，對(duì)公眾的意見進(jìn)行方向性引導(dǎo)并在由行政部門主導(dǎo)的決策中保護(hù)公眾的各項(xiàng)權(quán)利。當(dāng)前，鄰避爭(zhēng)議常常表現(xiàn)為行政部門和公眾的雙方對(duì)抗，人大、政協(xié)作為社會(huì)利益整合、引導(dǎo)與表達(dá)的力量未能充分發(fā)揮作用，司法救濟(jì)也難以成為獨(dú)立的裁決力量，在全國(guó)范圍內(nèi)尚未形成典型的司法裁決案例。這些都增加了鄰避沖突及抗?fàn)幇l(fā)生的可能性。

鄰避爭(zhēng)議中的“環(huán)境正義”

鄰避爭(zhēng)議及沖突的討論之所以非常重要，是因?yàn)槠浔澈笏[含的是更大層面的“環(huán)境正義”問題。自從20世紀(jì)80年代中期“環(huán)境正義”在美國(guó)提出以來，它迅速成為社會(huì)科學(xué)界環(huán)境研究議題，并于20世紀(jì)90年代成為政府施政的關(guān)注點(diǎn)。1987年，美國(guó)聯(lián)合基督教會(huì)種族正義委員會(huì)（United Church of Christ Commission for Racial Justice）發(fā)布的“有毒廢棄物與種族”的研究報(bào)告指出，美國(guó)境內(nèi)的少數(shù)民族社區(qū)長(zhǎng)期以來不成比例地被選為有毒廢棄物的最終處理地點(diǎn)。這一結(jié)論震驚了少數(shù)民族社區(qū)及環(huán)境學(xué)者與環(huán)保運(yùn)動(dòng)者，“環(huán)境正義”從此成為環(huán)境研究與環(huán)保運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重點(diǎn)。

對(duì)于環(huán)境正義的定義甚多，但筆者基本上接受這一陳述，即環(huán)境正義是“由環(huán)境問題引起的社會(huì)不義”，它是潛存在鄰避爭(zhēng)議后面的倫理價(jià)值，如Bunyan Bryant在《Environmental Justice--Issues, Policies, and Solutions》一書中的論述：“環(huán)境正義比環(huán)境公平性范圍更廣泛。它涉及了那些用來支持可持續(xù)發(fā)展社區(qū)的文化規(guī)范與價(jià)值、規(guī)則、管制條例、行為、政策與決策，以便人們可以在社區(qū)中因由其是安全的、有教養(yǎng)的、富足的信心而互動(dòng)”。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的不平等貿(mào)易、跨國(guó)企業(yè)對(duì)全球資源的截取，以及性別不平等等，都可以用環(huán)境正義來分析。環(huán)境正義討論的焦點(diǎn)在于：人類生產(chǎn)行為所產(chǎn)生的污染危害包括垃圾、有毒廢棄物等，往往被社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體以各種手段強(qiáng)行迫使弱勢(shì)群體接收及承擔(dān)。弱勢(shì)群體原本是資源分配不均的受害者，對(duì)各種危害缺乏認(rèn)識(shí)，并且是最不具抵抗力的人群，但是他們卻經(jīng)常在非自愿的狀況下遭受鄰避設(shè)施所帶來的威脅，可謂“雙重社會(huì)不義”。

如何解決鄰避現(xiàn)象中的環(huán)境難題呢？我們目前利用科技力量嘗試推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的努力是應(yīng)該肯定的，但僅依賴科技去解決所有環(huán)境難題而不考量倫理價(jià)值，導(dǎo)致的結(jié)果可能是所要解決的問題同它所制造出來的一樣多?；诖?，“環(huán)境正義”主張：少數(shù)群體及弱勢(shì)團(tuán)體有免于遭受環(huán)境迫害的自由，平均分配社會(huì)資源，可持續(xù)利用資源以提升公眾生活素質(zhì)，及每個(gè)人、每個(gè)社會(huì)群體對(duì)干凈空氣、水和其他自然環(huán)境有平等的享用權(quán)。這些都是解決鄰避現(xiàn)象中“雙重社會(huì)不義”的重要價(jià)值理念。

特別要指出的是，最近幾年在幾個(gè)城市引發(fā)抗議的PX項(xiàng)目其實(shí)并非鄰避設(shè)施，而是帶有風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)項(xiàng)目。與鄰避設(shè)施不同，商業(yè)項(xiàng)目涉及的是經(jīng)濟(jì)利益，是可上可不上的；而鄰避設(shè)施往往代表的是公共利益，通常是必須建設(shè)的。對(duì)于鄰避設(shè)施項(xiàng)目，通常涉及如何讓居民接受和補(bǔ)償?shù)膯栴}；而對(duì)于商業(yè)項(xiàng)目，則首先是居民愿不愿意你建的問題。對(duì)一個(gè)地方而言，興建一個(gè)PX項(xiàng)目是企業(yè)行為，在這個(gè)過程中政府是居民的代言人，政府應(yīng)該與廠商進(jìn)行談判，商討更有利于當(dāng)?shù)鼐用竦淖龇ā：苓z憾，我們的政府通常會(huì)忘記這一立場(chǎng)，因?yàn)楦鞯卦贕DP競(jìng)爭(zhēng)方面壓力巨大，政府往往將企業(yè)項(xiàng)目看成了自家項(xiàng)目，甚至界定其為公共利益項(xiàng)目。這些概念的混淆，實(shí)質(zhì)上是對(duì)居民權(quán)利的另一種誤導(dǎo)與傷害。 

略