科技進(jìn)步的力量特別是信息革命縮短了人類交往的時空距離，在加速國際社會的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的交往、聯(lián)系的同時，也誘發(fā)了國際摩擦和相互沖突。人類面對的全球的共同問題和共同解決全球問題的能力也隨之不斷提升和發(fā)展。一般說來，全球治理導(dǎo)源于對全球問題和公共事務(wù)協(xié)商、處理和解決的需要。伴隨全球化的發(fā)展而帶來全球經(jīng)濟(jì)增長的同時，全球性問題甚至全球性危機(jī)，例如全球金融危機(jī)、全球債務(wù)危機(jī)、國際恐怖主義活動、全球氣候變化、全球公共衛(wèi)生危機(jī)、全球能源危機(jī)等等也日益增多，全球現(xiàn)實(shí)問題甚至危機(jī)的滋生、蔓延和擴(kuò)展迫切需要全球治理理論和實(shí)踐的相應(yīng)發(fā)展。然而，全球治理無論是在理論層面還是在實(shí)踐層面，都滯后于全球化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，改革和創(chuàng)新全球治理理論與機(jī)制已經(jīng)日益成為國際學(xué)術(shù)界、政界和民眾的共識。

但是，迄今為止，全球治理仍然是充滿眾多爭議和問題的研究領(lǐng)域，因此，對這些問題有必要作出系統(tǒng)的歸納、梳理。

一、全球治理的概念和理論脆弱嗎？

和其他理論一樣，全球治理的理論來源于全球治理的實(shí)踐，這種實(shí)踐主要體現(xiàn)為建立國際秩序、解決全球問題的集體行動。早在19世紀(jì)下半葉，一些西方主權(quán)國家就不乏人道救助、衛(wèi)生、通訊和環(huán)境等領(lǐng)域的國際合作實(shí)踐例證。一戰(zhàn)末期，時任美國總統(tǒng)威爾遜提出的“十四點(diǎn)”和平計劃，即強(qiáng)調(diào)以“公開外交、公海航行自由、貿(mào)易自由、全面裁軍、公正處理殖民地爭議”等方式建立新的國際秩序策略和行動，可以認(rèn)為是全球治理思想的最早實(shí)踐。

在全球治理的早期實(shí)踐基礎(chǔ)上，隨著全球性問題對傳統(tǒng)主權(quán)國家的單邊治理能力挑戰(zhàn)的加劇，全球治理的概念于20世紀(jì)70年代中期孕育而生，然而，當(dāng)時這些概念通常僅僅是屬于規(guī)范性或說明性的。［2］（P22－23）冷戰(zhàn)結(jié)束期間，學(xué)界逐步將其推向理論研究的視野。但是，到目前為止，各國學(xué)者對全球治理的概念界定和理論認(rèn)識還有很多分歧。

第一，參與治理的主體問題。任何治理如國家治理、地區(qū)治理抑或是公司治理都具有利益相關(guān)者多元協(xié)同治理的共同特征。全球治理也不例外，其主體包括主權(quán)國家、國家集團(tuán)、國際組織、全球公民社會、跨國公司等。對于行為主體的多元性，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界基本無重大分歧，問題是，在全球治理的行為體中，什么樣的全球利益和權(quán)力配置結(jié)構(gòu)才是合理的、有效的和容易被廣泛接受的？這也是目前全球治理領(lǐng)域中爭議的焦點(diǎn)之一。從二戰(zhàn)后的冷戰(zhàn)再到后冷戰(zhàn)時期，隨著國際體系結(jié)構(gòu)的變化，全球治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益分配格局也在各個國際行為體的博弈中不斷演進(jìn)。從國家層面上說，總體是蘇美兩個超級大國爭霸形成的寡頭分治、到美國為中心的單邊治理、再到美國為首的西方世界主導(dǎo)和新興經(jīng)濟(jì)體及其他發(fā)展中國家共同參與的多邊治理。從國家和非國家行為體的關(guān)系來看，表現(xiàn)為伴隨著全球化發(fā)展，非國家行為體如由國際性的非政府組織、全球公民網(wǎng)絡(luò)和公民運(yùn)動等組成的全球公民社會以及跨國公司等，它們參與全球治理的供給（意愿、能力）和需求都得到了快速發(fā)展，而總的來說，鑒于國家和非國家行為體是非對稱關(guān)系，在全球治理上，無論是權(quán)力配置還是治理能力，國家行為體遠(yuǎn)高于非國家行為體，這種非對稱的全球治理雙重結(jié)構(gòu)模式是目前全球治理的現(xiàn)實(shí)格局。但是，只要全球化不斷縱深發(fā)展，各主權(quán)國家共同處置全球事務(wù)和問題的權(quán)利和影響力會相對弱化，非國家行為體參與全球治理意愿和能力就會得到提升，國家和非國家行為體之間的主體與補(bǔ)充的關(guān)系會逐漸改變，這種變遷趨勢有其必然性。［3］（P4－5）

但是，如果這種變遷規(guī)律存在，其變化趨勢至少可以確認(rèn)不是線性的，實(shí)際上金融危機(jī)的爆發(fā)和多極世界的興起，新自由主義受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，國家和國家間組織在國際體系的治理中的作用得到了強(qiáng)化，國家中心主義的治理得到了某種程度的回歸。［2］（P25）

由于國際社會一直不存在一個統(tǒng)一的全球性政府來治理全球事務(wù)，全球治理處于無政府狀態(tài)，“無政府的治理”是目前全球治理的本質(zhì)特征。未來是否能構(gòu)建一個超越民族國家的全球性政府或具有全球性政府色彩的超國家中心，一些學(xué)者、科學(xué)精英對此表達(dá)了愿望甚至作出設(shè)計框架。［4］（P18－20）但這些構(gòu)想未免具有理想主義色彩，“無政府的治理”的模式還會在全球治理進(jìn)程中長期存在。然而，目前西方主導(dǎo)的全球治理結(jié)構(gòu)需要隨著國際體系結(jié)構(gòu)的變化而轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)世界多極化趨勢，這是國內(nèi)外學(xué)界日益形成的基本共識。

第二，治理的目標(biāo)問題。健全和發(fā)展一整套維護(hù)全人類安全、和平、發(fā)展、福利、平等和人權(quán)的新的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序，一直是全球治理的基本目標(biāo)。［5］（P534－537）

圍繞公益性目標(biāo)構(gòu)建一個合理的國際秩序是全球治理的基本原則。問題是這種目標(biāo)是一個路徑指向，是一個漸進(jìn)式的實(shí)現(xiàn)過程。原因在于，國家中心主義治理模式不可避免地帶有“社群主義”價值觀，這種價值觀是以個別利益優(yōu)先、不平等價值優(yōu)先、既得利益優(yōu)先、短期價值優(yōu)先、大國和發(fā)達(dá)國家優(yōu)先、零和價值優(yōu)先為特征的，非國家或超國家中心治理模式更多地體現(xiàn)為全球公益價值優(yōu)先、普世平等價值優(yōu)先、人類長遠(yuǎn)價值優(yōu)先、弱國小國價值優(yōu)先、非零和價值優(yōu)先的特征。［3］（P6）一旦價值觀對全球治理公益性目標(biāo)發(fā)生偏離，真正合法和有效的全球治理就難以實(shí)現(xiàn)。

所以，20世紀(jì)90年代興起的全球治理理論為我們描繪了全球社會的美好目標(biāo)，全球治理的理想與現(xiàn)實(shí)治理成效之間的反差顯著，使學(xué)者們質(zhì)疑全球治理的烏托邦色彩。更為關(guān)鍵的是，無論是現(xiàn)實(shí)主義主張的霸權(quán)穩(wěn)定論抑或霸權(quán)治理范式，還是自由主義強(qiáng)調(diào)的自組織的非政府的治理，全球治理都存在合法性和有效性的難題。所以，面對當(dāng)代世界多極化趨勢，權(quán)衡全球治理的合法性和有效性，也就成為全球治理理論發(fā)展的核心議題之一。

第三，治理對象的問題。全球治理理論伴隨全球化的發(fā)展而來，全球性問題特別是以全球化負(fù)面效應(yīng)為主要治理對象是全球治理的標(biāo)的所在，這一點(diǎn)學(xué)術(shù)界基本無爭議。問題是，全球性問題和非全球性問題的基本邊界是什么？什么樣的問題才是“全球性”的？一些學(xué)者認(rèn)為，全球治理實(shí)際上夸大了對象的同質(zhì)性和對象的范圍，一是基于規(guī)則協(xié)調(diào)一般的跨境行為很少有達(dá)到全球范圍的；二是非常特殊的經(jīng)驗在被應(yīng)用于整個世界時被抽象化了；三是全球治理、區(qū)域治理和國家治理的邊界模糊。［6］

當(dāng)然，理論上的全球治理的概念，無論是羅西瑙原型理論還是全球治理委員會規(guī)范的治理內(nèi)涵，都是一種寬泛的定義，也就是說，對全球治理的這樣一種寬泛理解可能既包括那些在全球?qū)用嬗兄鴩?yán)格規(guī)范的議題，也包括在國際和跨境層面上缺乏明確規(guī)則的議題。全球治理涵蓋范圍的寬泛性，是否會導(dǎo)致分析力的喪失，這也是學(xué)者所質(zhì)疑的。

第四，治理方式的問題?；谝?guī)則的治理是全球治理的根本依據(jù)，這也是西方學(xué)術(shù)界的基本共識。無政府下的合作是通過規(guī)則來管理世界的，尤其是正式規(guī)則是秩序的重要保障。西方各理論學(xué)派，對全球治理的研究都把關(guān)注點(diǎn)集中在規(guī)則之上，全球治理理所當(dāng)然地定義為以規(guī)則為基礎(chǔ)的掌控，無論是地區(qū)層面還是全球?qū)用?，有效?guī)則成為有效治理的充要條件。［7］

但是，現(xiàn)存的許多國際規(guī)則源自于二戰(zhàn)之后的國際體系結(jié)構(gòu)，是在二戰(zhàn)之后美國為首的西方世界主導(dǎo)形成的，不僅在行為體上沒有反映冷戰(zhàn)后發(fā)展中國家力量的相對變化，而且在治理對象上主要是針對個體國家，特別是眾多發(fā)展中國家，沒有從整體上考慮全球相互依存難以分割的現(xiàn)實(shí)格局。當(dāng)國際規(guī)則滯后于國際體系的現(xiàn)實(shí)格局時，規(guī)則的充分性和基于規(guī)則的全球治理的有效性會大打折扣，這也是全球治理危機(jī)的主要原因。

總體來說，源自于20世紀(jì)90年代的全球治理理論盡管觀點(diǎn)不一，學(xué)派紛爭，但總體而言，早期的全球治理還是以新自由主義思想為主導(dǎo)理念，其理論雖然并不否認(rèn)國家在全球治理中的重要作用，但是理論的要義主要是強(qiáng)調(diào)在市場調(diào)節(jié)和政府治理缺失或失靈領(lǐng)域內(nèi)，非國家行為體自發(fā)機(jī)制在治理過程中日益重要的作用。但是經(jīng)歷近20年后，現(xiàn)實(shí)存在的全球治理并沒有按照理論預(yù)期的那樣運(yùn)行，隨著全球化帶來的負(fù)面效應(yīng)的凸現(xiàn)，全球治理暴露出來的問題似乎更加明顯。如果說新世紀(jì)初的全球治理是理論思想構(gòu)建，還處于目標(biāo)構(gòu)想和價值理想碰撞階段的話，那么當(dāng)今的全球治理討論的熱點(diǎn)主要集中在治理結(jié)構(gòu)的改革和轉(zhuǎn)型并如何付諸于行動上，現(xiàn)階段的全球治理似乎更加“務(wù)實(shí)”。這主要體現(xiàn)在幾個方面：

第一，政府間合作的全球治理模式得到了強(qiáng)化；第二，參與全球治理的國家范圍正在從西方拓展到東方；第三，一些國際組織的治理機(jī)制正在改進(jìn)；第四，包括主要發(fā)展中大國的G20已經(jīng)成為重要的全球經(jīng)濟(jì)治理的平臺；第五，新興市場國家合作特別是金磚國家的合作機(jī)制日益深入；第六，一些地區(qū)包括亞洲地區(qū)合作機(jī)制不斷拓展。盡管全球治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和機(jī)制改革還遠(yuǎn)滯后于世界格局的變化，但國際社會特別是一些發(fā)展中國家正在圍繞全球治理合法性和有效性問題作出努力和行動?？傊?，價值分歧和文明沖突的存在，并不意味著不能形成全球治理的價值共識；全球治理實(shí)踐中的效率缺憾，并不意味著不能建立有指導(dǎo)性的全球治理理論。一個理論的生命力不在于理論系統(tǒng)的欠完整以及理論觀點(diǎn)的交鋒，也不在于短期內(nèi)效應(yīng)的顯現(xiàn)，而在于理論本身的與時俱進(jìn)和在不斷創(chuàng)新中逐步積累共識性。根植于實(shí)踐的全球治理既是解決全球性問題的應(yīng)時之需，也是人類探索未來世界秩序的新形式。［8］其理論規(guī)范的建立本身就是一個復(fù)雜的過程。

二、全球治理和全球經(jīng)濟(jì)治理有無區(qū)別的邊界？

全球治理和全球經(jīng)濟(jì)治理是對應(yīng)于全球化和經(jīng)濟(jì)全球化的兩個概念和術(shù)語。毋庸置疑的是，就像經(jīng)濟(jì)全球化是全球化重要組成部分一樣，全球治理和全球經(jīng)濟(jì)治理是不可分割的，全球經(jīng)濟(jì)治理是全球治理的主體和核心內(nèi)容，但又不是全球治理的全部，全球治理除了在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作、協(xié)調(diào)外，還要共同處理、解決諸如環(huán)境、能源、恐怖主義、跨國犯罪等各個領(lǐng)域的全球問題。但是，由于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象已經(jīng)滲透到人類社會各領(lǐng)域，要嚴(yán)格而又清晰地劃出全球治理和全球經(jīng)濟(jì)治理相區(qū)別的邊界是困難的。正因為如此，一些政治精英和學(xué)者在各種場合，比如國際論壇或者學(xué)術(shù)刊物上，很少對全球治理和全球經(jīng)濟(jì)治理的概念作嚴(yán)格區(qū)分，甚至在同一場合同一語境交替使用。也有一些學(xué)者認(rèn)為，全球經(jīng)濟(jì)治理本來就是一個缺乏定義的概念。［4］（P16－18）

比較全球治理和全球經(jīng)濟(jì)治理，基本的區(qū)別在于以下幾個方面。

第一，全球經(jīng)濟(jì)治理在提法上要晚于全球治理，二戰(zhàn)以后布雷頓森林體系的成立是全球經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制開始運(yùn)行的標(biāo)志，但是直到冷戰(zhàn)結(jié)束前，超主權(quán)經(jīng)濟(jì)合作主要局限于發(fā)達(dá)國家，如典型合作平臺G7，其范圍并不具有全球性特征。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著發(fā)展中大國群體性崛起，發(fā)展中國家參與全球性經(jīng)濟(jì)合作的意愿、能力以及相應(yīng)的責(zé)任明顯增加。20世紀(jì)90年代后期成立的G20非正式部長級會議機(jī)制，意味著真正的全球經(jīng)濟(jì)治理開始起步。［9］

2008年下半年，為了應(yīng)對全球金融危機(jī)的嚴(yán)重影響，G20首腦峰會的召開，標(biāo)志著具有全球意義的全球經(jīng)濟(jì)治理的正式啟動，也標(biāo)志著中國正式參與全球經(jīng)濟(jì)治理。至此，全球經(jīng)濟(jì)治理的理念和術(shù)語在多種場合被廣泛運(yùn)用，加強(qiáng)全球經(jīng)濟(jì)治理與改革全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制被提到空前的高度。

第二，從治理目標(biāo)和主體來看，全球經(jīng)濟(jì)治理的子目標(biāo)服從全球治理以人類安全、和平、發(fā)展、福利、平等和人權(quán)為宗旨的總目標(biāo)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)定、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和收入公平從而共同塑造全球經(jīng)濟(jì)秩序是全球經(jīng)濟(jì)治理致力的目標(biāo)。從一定意義來說，全球經(jīng)濟(jì)治理是對全球化市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種管理，是對市場經(jīng)濟(jì)失靈的一種調(diào)節(jié)以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)果不公平的一種合理糾正，是政府干預(yù)、調(diào)節(jié)和規(guī)制國內(nèi)經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)的擴(kuò)展。所以在“沒有政府的治理”條件下，全球經(jīng)濟(jì)治理的執(zhí)行主體更強(qiáng)調(diào)各國政府的共治，特別是帶有超越主權(quán)意義的正式國際組織（IMF、WTO、WB）以及各種全球性和區(qū)域性的合作平臺（如G20，金磚國家峰會等）。全球公民社會發(fā)揮作用的領(lǐng)域還僅集中在那些主權(quán)國家不能完全顧及的領(lǐng)域，如環(huán)境、人權(quán)、貧困、救濟(jì)、毒品、艾滋病等領(lǐng)域。在作用的成效上，全球公民社會絕大多數(shù)能夠取得明顯效果的活動都是個案型的，難以產(chǎn)生全局性的影響。［10］

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，全球公民社會一般難以形成權(quán)威性治理決策，其作用主要是對決策過程產(chǎn)生影響。而跨國公司是全球經(jīng)濟(jì)市場運(yùn)行主體，企業(yè)的社會責(zé)任賦予它具有一定的“善治”職能，跨國公司在全球價值鏈的外部治理過程中也需要考慮跨國的利益相關(guān)者關(guān)系，但作為本身利益的追求者甚至是部分全球問題的“制造者”，無法超然地行使宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等公益性目標(biāo)。

第三，從治理對象和治理內(nèi)容來看，全球問題，無論是應(yīng)對全球性危機(jī)、還是處理日常的國際公共事務(wù)以及構(gòu)筑國際社會公共安全防護(hù)體系等，都是全球治理涉及的范圍，而全球經(jīng)濟(jì)治理主要是在經(jīng)濟(jì)全球化的條件下維護(hù)全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、均衡和公平，糾正全球經(jīng)濟(jì)的失衡和縮小全球收入差距。具體來講，全球經(jīng)濟(jì)治理的內(nèi)容主要包括：

一是全球宏觀經(jīng)濟(jì)的治理。針對供求市場全球化與全球市場統(tǒng)一管理主體缺位的矛盾，需要完善全球貨幣體系，建立各國財政政策、貨幣政策和匯率政策的合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決宏觀經(jīng)濟(jì)政策分化的問題，［11］（P109）

達(dá)到維護(hù)全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展、減少全球經(jīng)濟(jì)的波動、預(yù)防危機(jī)的發(fā)生或在危機(jī)出現(xiàn)時共同“救市”的目標(biāo)。二是全球金融治理。源于金融市場的一體化、金融全球化與全球金融監(jiān)管不力的矛盾，需要構(gòu)建金融市場和金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的全球合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，防范和處置金融體系風(fēng)險。三是全球貿(mào)易治理。針對產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)縱深發(fā)展帶來的貿(mào)易全球化與全球貿(mào)易共同管理不足的矛盾，要建立多邊貿(mào)易體制推進(jìn)貿(mào)易自由化，以調(diào)解和處理貿(mào)易糾紛。四是全球產(chǎn)業(yè)治理。針對生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的全球分布和全球價值鏈的形成，需要建立基于協(xié)調(diào)的校正機(jī)制運(yùn)作的制度治理系統(tǒng)，需要各國產(chǎn)業(yè)政策和全球價值鏈治理過程中的合作與協(xié)調(diào)。五是全球會計治理。針對全球經(jīng)濟(jì)一體化與全球會計制度非同一性的矛盾，需要由政府、非政府組織、私人企業(yè)及社會團(tuán)體等為解決全球性的會計問題而形成對話、協(xié)商機(jī)制。其核心問題是會計準(zhǔn)則的國際協(xié)調(diào)與趨同，以形成高質(zhì)量的、單一的會計標(biāo)準(zhǔn)，建立全球范圍內(nèi)被普遍認(rèn)可并執(zhí)行的高質(zhì)量財務(wù)報告準(zhǔn)則體系。［12］

六是貧困治理。針對全球化帶來的總體經(jīng)濟(jì)增長與全球經(jīng)濟(jì)的不平等加劇的矛盾，需要加強(qiáng)和完善以收入公平為目標(biāo)以減貧、脫貧為主體內(nèi)容的國際多邊合作協(xié)調(diào)機(jī)制，縮小窮國和富國以及南北發(fā)展差距。