改革開放至今我國(guó)經(jīng)歷的六次行政管理體制改革，雖然每次都取得了一些階段性成果，但不徹底，都在幾年后重現(xiàn)了以往行政體制的弊端。必須建立相互制衡的預(yù)算管理體制才能從根本上控制住一切行政職能行為異化的“財(cái)源”。但是財(cái)政制度改革不能急于求成，在相關(guān)配套改革沒(méi)有到位前，倉(cāng)促建立分離制衡的預(yù)算體制不太現(xiàn)實(shí)。

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)深化財(cái)稅體制改革作出了明確部署，第一次提出構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的概念。由此可見(jiàn)，此次深化財(cái)稅體制改革的核心和目標(biāo)就是要“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，那么，何為“現(xiàn)代財(cái)政制度”？目前沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)成的定義，筆者認(rèn)為至少應(yīng)涵蓋宏觀目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主體構(gòu)成及關(guān)系、具體實(shí)施的手段和路徑三方面。

按照這一邏輯，筆者將“現(xiàn)代財(cái)政制度”歸納為以下三個(gè)方面：一是目標(biāo)要與我國(guó)當(dāng)前及未來(lái)國(guó)家宏觀發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃相適應(yīng)，不斷促進(jìn)社會(huì)的公平正義、保障國(guó)家的長(zhǎng)治久安。二是其構(gòu)成主體是以中央政府為核心的各級(jí)政府，因此，必須要從優(yōu)化政府和市場(chǎng)的關(guān)系入手，優(yōu)化各種資源配置結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)行政治體制框架內(nèi)調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，進(jìn)而調(diào)動(dòng)企業(yè)乃公民的積極性、激發(fā)建立公平社會(huì)所需要的各種正能量。三是其實(shí)施的手段和路徑必須以深化預(yù)算管理制度改革為核心展開。一個(gè)公開透明、有效監(jiān)督、運(yùn)作順暢的財(cái)稅制度必將在規(guī)范各級(jí)政府行政權(quán)力的同時(shí)，充分發(fā)揮財(cái)稅政策合理聚財(cái)、有效用財(cái)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、促進(jìn)公平的應(yīng)有職能。

設(shè)立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)

從理論上說(shuō)，財(cái)政是保障國(guó)家政權(quán)良治的財(cái)力基礎(chǔ)和支柱，它涉及的絕不僅僅是一個(gè)純粹經(jīng)濟(jì)范疇，它實(shí)際涵蓋了政府所有行政行為的財(cái)力源泉。一個(gè)國(guó)家不同的發(fā)展階段其制度涉及的目標(biāo)是不同的，比如，戰(zhàn)爭(zhēng)年代，我們黨的財(cái)政目標(biāo)是圍繞打贏戰(zhàn)爭(zhēng)保證戰(zhàn)時(shí)供給；新中國(guó)成立后直到1978年改革前夕我們的財(cái)政目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障供給；1978年改革開放至今我們又經(jīng)歷了無(wú)所不包的大一統(tǒng)的國(guó)家財(cái)政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段的公共財(cái)政，提出了效率優(yōu)先、市場(chǎng)基礎(chǔ)、政府有限的財(cái)政制度目標(biāo)。由此可見(jiàn)，一個(gè)國(guó)家財(cái)政體制的目標(biāo)是和這個(gè)國(guó)家的政治體制及發(fā)展戰(zhàn)略相一致的，這就充分體現(xiàn)了財(cái)政體制在國(guó)家政權(quán)中的從屬和基礎(chǔ)地位。

當(dāng)今，我國(guó)正全面進(jìn)入小康社會(huì)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)所帶來(lái)的許多結(jié)構(gòu)性問(wèn)題日趨嚴(yán)重，如生產(chǎn)過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾日益突出、人們?cè)跐M足基本生存條件后的精神匱乏及公平缺失所導(dǎo)致的貧富差距不斷擴(kuò)大、腐敗問(wèn)題、環(huán)境污染以及對(duì)未來(lái)生存發(fā)展的不確定性加劇等等，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的問(wèn)題和危機(jī)日漸嚴(yán)重，因此，為了避免在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中落入“中等收入陷阱”，十八屆三中全會(huì)審時(shí)度勢(shì)，從宏觀上提出了“五位一體”的總體布局，筆者以為，與當(dāng)前的國(guó)家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政體制追求的最高目標(biāo)應(yīng)該是：促進(jìn)社會(huì)的公平正義、保障國(guó)家的長(zhǎng)治久安。 

從1978年至今，我們的改革實(shí)際上是圍繞著“效率優(yōu)先、兼顧公平”（十四屆三中全會(huì)正式提出展開的，即凡是有利于發(fā)展生產(chǎn)力的事都去做，即便是污染環(huán)境的產(chǎn)業(yè)也發(fā)展。進(jìn)而演變成了“只要效率，不顧公平”的尷尬局面），這種發(fā)展模式所引發(fā)的問(wèn)題甚至危機(jī)，可以這樣說(shuō)，今天社會(huì)存在的一切問(wèn)題如腐敗惡化、信用缺失、群體性事件不斷發(fā)生、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、地方政府公信力喪失、貧富差距擴(kuò)大等無(wú)不與缺乏公平正義的制度環(huán)境有關(guān)。因此，今后30年，我們應(yīng)該立足于建設(shè)公平正義的社會(huì)，至少在二者排序上應(yīng)賦予同樣重要的地位，筆者認(rèn)為，在今天的中國(guó)，公平甚至比效率更重要。建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)只有圍繞著公平正義去聚財(cái)用財(cái)，才能符合國(guó)家中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃，彌合左右分歧，凝聚改革共識(shí)，形成改革動(dòng)力，才能使現(xiàn)代財(cái)政制度的建立有一個(gè)清晰的方向，也才能達(dá)到國(guó)家長(zhǎng)治久安的終極目標(biāo)。

構(gòu)成現(xiàn)代財(cái)政制度的主體及關(guān)系

“財(cái)政”一詞，從實(shí)際意義來(lái)講，是指國(guó)家（或政府）的一個(gè)經(jīng)濟(jì)部門，即財(cái)政部門。它是國(guó)家（或政府）的一個(gè)綜合性部門，通過(guò)收支活動(dòng)籌集和供給經(jīng)費(fèi)和資金，保證實(shí)現(xiàn)國(guó)家（或政府）的職能。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義來(lái)理解，財(cái)政是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，是一種以國(guó)家為主體的經(jīng)濟(jì)行為，是政府集中一部分國(guó)民收入用于滿足公共需要的收支活動(dòng)，以達(dá)到優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的目標(biāo)。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)成主體也應(yīng)該是以中央政府為核心的各級(jí)政府（以其各級(jí)財(cái)政部門為運(yùn)作模式），因此，必須要從優(yōu)化政府和市場(chǎng)的關(guān)系入手，激發(fā)建立公平社會(huì)所需要的各種正能量。從這個(gè)意義上講，《決定》所指出的經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，其中的平衡點(diǎn)就在于處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是首次以“決定性”這個(gè)詞來(lái)形容市場(chǎng)在資源配置中的地位，其不但凸顯了中央堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向的立場(chǎng)，更為各種宏觀調(diào)控手段包括財(cái)政政策調(diào)控的手段指明了方向。也就是說(shuō)，今后政府在使用財(cái)政手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)時(shí)必須堅(jiān)持科學(xué)放權(quán)的原則，對(duì)于微觀事務(wù)以及非公共事務(wù)盡量做到不干預(yù)、不插手，主要將財(cái)力使用集中到公共產(chǎn)品（如軍事、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、義務(wù)教育等）的領(lǐng)域上來(lái)。現(xiàn)代財(cái)政制度必須立足這一基礎(chǔ)，細(xì)化各種財(cái)政職能，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，在現(xiàn)行政治體制框架內(nèi)充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，優(yōu)化各種資源配置結(jié)構(gòu)，進(jìn)而調(diào)動(dòng)企業(yè)乃至公民的積極性。

現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)成主體之間的關(guān)系具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配上，事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的范圍和前提。當(dāng)前，我國(guó)中央和地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任一直劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方，一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了較多支出責(zé)任，中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理的事項(xiàng)較多。這種格局造成目前中央財(cái)政本級(jí)支出只占全國(guó)總支出的15%，地方實(shí)際支出占到85%。中央直接管理的事務(wù)太少，大量交給地方管理，又通過(guò)大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助地方，這種越位、缺位并存的狀況客觀上會(huì)導(dǎo)致不同程度地干預(yù)地方事權(quán)，地方也無(wú)動(dòng)力做好本不適于地方承擔(dān)的事務(wù)，進(jìn)而財(cái)政資金使用錯(cuò)位失效也就不足為奇了。

而建立現(xiàn)代財(cái)政制度改革的方向就是要在合理劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。對(duì)一些便于在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施均等化安排的重大民生支出中央財(cái)政應(yīng)直接負(fù)責(zé)（如義務(wù)教育、養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療等社會(huì)保障），減少中間環(huán)節(jié)的委托事務(wù)，即便是需要中央和地方各級(jí)政府都需承擔(dān)的事權(quán)，也應(yīng)明晰權(quán)限、劃清職責(zé)，并據(jù)此按規(guī)定比例匹配中央和地方分擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。對(duì)于一時(shí)難以明晰權(quán)責(zé)的事項(xiàng)，中央財(cái)政可通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段在縱向和橫向兩個(gè)層面調(diào)節(jié)平衡財(cái)力分配，以補(bǔ)足必須要由地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。

二是事權(quán)與稅權(quán)的匹配。從邏輯上將事權(quán)決定財(cái)權(quán)、財(cái)權(quán)決定稅權(quán)，而分稅制不僅僅是按照稅種分配稅收的收入，更重要的是地方政府要有適度的稅權(quán)。1994年稅改我們就曾承諾賦予地方政府和人大適度的稅收立法權(quán)，但限于我國(guó)是單一制的政治體制，這種稅權(quán)地方政府其實(shí)很難實(shí)際獲得，因此，從1994年稅改至今，地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配而又沒(méi)有實(shí)際稅收立法權(quán)的情況下，基層地方政府只有借債融資以彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)（經(jīng)常性和建設(shè)性）的不足。

上述財(cái)政體制現(xiàn)存的兩個(gè)方面的問(wèn)題不但使得地方政府的積極性很難調(diào)動(dòng)，而且還變成了助長(zhǎng)地方政府的借債“行政”的理由，進(jìn)而不斷累積了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，扭曲了財(cái)政結(jié)構(gòu)，異化了財(cái)力聚集和使用范圍。構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的改革就必須要從厘清財(cái)政制度構(gòu)成主體之間的關(guān)系入手，繼而理順和明晰現(xiàn)代財(cái)政制度改革的方向和路徑。

建立現(xiàn)代財(cái)政制度的路徑選擇

從傳統(tǒng)的財(cái)政理論角度看，一個(gè)國(guó)家的財(cái)政制度主要包括收、支、平、管四方面，收支是財(cái)政的主要任務(wù)，而平、管則是對(duì)收支的調(diào)節(jié)、運(yùn)用以致所期望達(dá)到的目的。但其核心都是圍繞預(yù)算管理制度展開的，我國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政制度也必須要從預(yù)算制度改革開始，預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)和核心，預(yù)算管理制度的確定將直接規(guī)范財(cái)政支出、收入的原則，進(jìn)而對(duì)其平衡和有限管理產(chǎn)生影響。

一般而言，預(yù)算制度包括預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)部分。多年來(lái)，筆者一直以為，改革開放至今我國(guó)經(jīng)歷的六次行政管理體制改革，雖然每次都取得了一些階段性的成果，但都不徹底，都在幾年后重現(xiàn)了以往行政體制的弊端，主要原因就在于：僅以政府職能調(diào)整為手段來(lái)達(dá)到建立高效、優(yōu)化、負(fù)責(zé)的服務(wù)性政府的目的，只能“揚(yáng)湯止沸”。要想根除我國(guó)現(xiàn)有行政管理體制的弊端，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的民主政治，就必須要以徹底改革預(yù)算管理體制為突破口，建立相互制衡的預(yù)算管理體制才能從根本上控制住一切行政職能行為異化的“財(cái)源”。但是，財(cái)政制度改革事關(guān)整個(gè)行政體制改革成敗的全局，不能急于求成，在相關(guān)配套改革沒(méi)有到位前，倉(cāng)促建立分離制衡的預(yù)算體制，即預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行“三權(quán)分立”不太現(xiàn)實(shí)，因此，必須采取漸進(jìn)的改革予以逐步推進(jìn)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前形勢(shì)下建立現(xiàn)代財(cái)政制度的路徑應(yīng)有如下幾個(gè)方面：

預(yù)算管理體制的改革—公開、透明。預(yù)算反映國(guó)家的政策，規(guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向。預(yù)算公開，就是要求政府向社會(huì)公眾公開政府預(yù)算政策、預(yù)算制度、預(yù)算管理程序、預(yù)算資金分配過(guò)程和結(jié)果、預(yù)算收支等信息，讓公眾看得見(jiàn)、看得清、看得懂、問(wèn)得出。建立現(xiàn)代財(cái)政制度更要求通過(guò)預(yù)算的公開透明實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的科學(xué)化和精細(xì)化。

當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算管理體制主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：預(yù)算公開工作不積極、不主動(dòng)，猶豫觀望現(xiàn)象嚴(yán)重；預(yù)算公開內(nèi)容不夠細(xì)化，實(shí)質(zhì)和深層次問(wèn)題很少涉及，尤其涉及到“三公經(jīng)費(fèi)”更是模糊不清；預(yù)算公開不及時(shí)，地方財(cái)政預(yù)算公開進(jìn)程普遍滯后于中央財(cái)政和中央部門，中央部門間公布進(jìn)程也參差不齊；預(yù)算公開運(yùn)作不夠規(guī)范，隨意性大等，這些最終都將直接影響公開的效果和政府的公信力和預(yù)算編制覆蓋范圍不完整、不全面，籌集和運(yùn)用資金的權(quán)力缺乏硬約束。

因此，必須從以下幾個(gè)方面積極推進(jìn)：一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善政策法規(guī)，尤其要修改《預(yù)算法》，對(duì)公開預(yù)算內(nèi)容、程序、時(shí)間、細(xì)化程度等要做強(qiáng)行規(guī)定，只要不涉及《保密法》的涉密內(nèi)容，原則上都必須及時(shí)公開。二是加快預(yù)算公開的相關(guān)配套體系建設(shè)，如完善會(huì)計(jì)核算制度、建立政府資產(chǎn)負(fù)債平衡表、推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的有機(jī)銜接。三是健全預(yù)算公開監(jiān)督機(jī)制，建立預(yù)算公開考核機(jī)制、責(zé)任追求制度和預(yù)算公開反饋機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算公開的制度硬約束。四是要盡快將一切財(cái)政收入和支出，現(xiàn)階段尤其是非稅收入以及基金收入納入預(yù)算編制之中，健全預(yù)算覆蓋范圍，加強(qiáng)預(yù)算管理的硬約束、減少政府籌集和使用資金的隨意性，尤其是嚴(yán)格借“一事一議”突破人大對(duì)預(yù)算的審批和監(jiān)督的行為。