中國鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵在于如何通過制度創(chuàng)新來解決治理體制自身的沖突

現(xiàn)在，鄉(xiāng)村治理正深陷內(nèi)在的自我矛盾之中。這種治理危機(jī)既困擾中央政府和地方政府，也困擾基層官員和基層民眾。中國鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵在于如何通過制度創(chuàng)新來解決治理體制自身的沖突。

目前關(guān)于政府治理的研究，特別是政府的透明度和問責(zé)機(jī)制的研究，雖然成果很多，但有一個(gè)重要缺陷，這就是缺乏“黨”的研究視角。不論是實(shí)際的改革過程，還是學(xué)術(shù)研究，在總結(jié)政府透明度和問責(zé)性的過程中，都把關(guān)注的重點(diǎn)放在了政府機(jī)構(gòu)本身，而對(duì)于黨委的組織有所忽略。在中國，研究政府的透明與問責(zé)，不能不特別關(guān)注黨組織的透明與問責(zé)。

中國是共產(chǎn)黨執(zhí)政，現(xiàn)行黨政體制的基本特點(diǎn)是：各級(jí)政府是由同級(jí)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的，政府的重大決策實(shí)際上都出自黨委；在許多情況下黨委的工作和政府工作是一體的，或者說是黨委部門取代了政府部門的工作。但是，黨組織的透明過程不同于政府機(jī)構(gòu)，黨組織的問責(zé)機(jī)制也不同于政府機(jī)構(gòu)。在這種情況下，討論政府透明度和問責(zé)問題，也需要同時(shí)關(guān)注黨組織的透明度和問責(zé)問題。所以說，政府的績效與問責(zé)問題，實(shí)質(zhì)上是黨組織的績效與問責(zé)。

在基層，在提升黨和政府的透明度和問責(zé)性方面，近些年來已經(jīng)出現(xiàn)很多創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。這些創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)發(fā)生的基本背景是：其一，近些年來，黨中央也在積極提倡和要求黨務(wù)公開，強(qiáng)調(diào)黨的工作部門要有績效評(píng)價(jià)和問責(zé)；其二，基層黨政組織在面臨大量的社會(huì)矛盾和復(fù)雜的利益關(guān)系，在處理社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題過程中，來自公民的要求和壓力，推動(dòng)了黨政組織的透明度和問責(zé)性建設(shè)；其三，在基層領(lǐng)導(dǎo)中產(chǎn)生了一些有改革要求和政治勇氣的人，他們大膽改革傳統(tǒng)的黨和政府工作方式，在增強(qiáng)黨組織透明度和問責(zé)性方面做了很多探索。可以說，黨組織在透明和問責(zé)方面的實(shí)踐創(chuàng)新，是走在研究界前面的，反而研究者的觀察和總結(jié)很不夠。因此，為了更好地理解中國的黨政體制，為了更好地總結(jié)黨國體制的實(shí)際運(yùn)行，開展關(guān)于黨組織的治理與創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)研究很有必要。

筆者認(rèn)為，研究基層黨的治理，重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)該是：以縣市黨組織的運(yùn)行為觀察面，全面考察和總結(jié)基層黨組織在增強(qiáng)透明度和提升問責(zé)性方面的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，為基層黨組織的深入改革提供研究支持。在中國，以黨領(lǐng)政的體制是一個(gè)嚴(yán)密系統(tǒng)，但是這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部是有層級(jí)的，也有板塊的。任何研究都沒有辦法關(guān)觀這個(gè)體制的全部，都需要選取一個(gè)特定的層級(jí)或者部門?？h（市）是中國政權(quán)體系的基本單位，縣市政權(quán)直接實(shí)施政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理，而且管理功能相當(dāng)完備?？h市以下政權(quán)，管理功能雖然直接但是不完備；縣市以上政權(quán)，管理功能雖然完備但是并不直接，只是一種間接的管理。所以，縣市黨政體制最能體現(xiàn)中國政治體制的基本特質(zhì)。以縣市為基本觀察面，向上可以仰視關(guān)注省市政權(quán)，向下可以俯瞰觀察鄉(xiāng)村政府。所以，研究基層黨組織的治理，應(yīng)該特別重視縣（市）層面。

如果改革不能在政治層面上有重大突破，治理危機(jī)的全面爆發(fā)將只是時(shí)間問題

如前所述，新世紀(jì)以來，縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢發(fā)生重要變化，其核心特征是：重新集權(quán)化過程全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府，既造成縣鄉(xiāng)政府與上級(jí)政府的關(guān)系緊張，也造成了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的關(guān)系緊張。檢索這種重新集權(quán)化的起源，應(yīng)該說始于1990年代中期。分稅制在造成基層財(cái)政逐步吃緊的基礎(chǔ)上，基層行政權(quán)力也被上級(jí)政府不斷蠶食，與此同時(shí)，上級(jí)政府施加給縣鄉(xiāng)政府的多種考核問責(zé)，則進(jìn)一步惡化了縣鄉(xiāng)政府的運(yùn)行環(huán)境。大致從2010年開始，中央政府意識(shí)到這種重新集權(quán)化的積弊，開始采取某些調(diào)整措施，行政性分權(quán)有所推進(jìn)；在政府運(yùn)行體制上，中央在政府決策與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)產(chǎn)生方面有系列改革舉措。但是，迄今為止并沒有出現(xiàn)預(yù)期效果，更無法破解既定困局。不僅如此，有些舉措反而加劇了基層政府的內(nèi)在緊張與外部沖突。

整體地看，現(xiàn)在基層政府已經(jīng)陷入兩難的治理困局。顯然，這種危機(jī)已經(jīng)超越了一般意義上的“治理”層面。從國際經(jīng)驗(yàn)看，治理通常指政府制定政策和執(zhí)行政策的能力，一般不涉及具體的政治過程。由于中國政府過程中政治與行政性的渾然一體特征，基層政府的這種治理危機(jī)具有深刻的政治性，或者說，直接就是一種政治危機(jī)。中共十八大以來，重啟改革議程成為社會(huì)熱點(diǎn)話題。在接下來的改革設(shè)計(jì)中，不僅需要行政體制或者管理技術(shù)的改進(jìn)，而且需要更具深度和廣度的政治改革。如果改革不能在政治層面上有重大突破，治理危機(jī)的全面爆發(fā)將只是時(shí)間問題。

中共十八大前后，國內(nèi)外輿論對(duì)于中國改革都有很多議論和期待。一年多來，我們看到，新領(lǐng)導(dǎo)層有一些新舉措和新表示。從政府改革來說，中央政府已經(jīng)在下放權(quán)力方面有了一些具體動(dòng)作，行政性分權(quán)步伐明顯加快，主要是取消和下放了一些行政審批權(quán)限，并且表示將會(huì)在這個(gè)方向上深入推進(jìn)。中央提出的改革目標(biāo)是，減少政府對(duì)市場的干預(yù)，放松政府對(duì)社會(huì)的控制，規(guī)范政府與市場的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系。只是，這種改革基本上還在行政改革范圍之內(nèi)。在政治層面，尚未看到新的重大舉措出臺(tái)。相反，不論在中央、地方還是基層，傳統(tǒng)政治控制沒有明顯松動(dòng)和改變的跡象。即便從行政改革本身來看，在基層政府層面（縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)），至今也沒有清晰的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。