2008年國(guó)家又對(duì)企業(yè)所得稅進(jìn)行了明確的規(guī)定，在新的《企業(yè)所得稅法》中規(guī)定，企業(yè)所得稅的優(yōu)惠項(xiàng)目不再包括地區(qū)，而轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)類型，因而地方政府間傳統(tǒng)的稅收競(jìng)爭(zhēng)途徑消失。因此可以說(shuō)，從法律上我國(guó)地方政府失去了采用提供稅收優(yōu)惠、降低稅率等手段進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)的渠道，這在一定程度上有利于緩解各地區(qū)政府稅收競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，穩(wěn)定地方政府間的財(cái)政收支關(guān)系。

地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)主要有以下特征：一是政府競(jìng)爭(zhēng)所得稅基穩(wěn)定性較差；二是政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)伴隨較多的非規(guī)范性；三是政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)含有較大的變相性。但無(wú)論政府是擅自在中央稅收規(guī)定之外進(jìn)行稅收減免或財(cái)政返還獎(jiǎng)勵(lì)等行為，還是地方政府通過(guò)地方保護(hù)主義來(lái)防止稅源外流等做法，這些都不利于健康的財(cái)政稅收競(jìng)爭(zhēng)的形成，需要進(jìn)行制止并逐漸消除。

地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)存在問(wèn)題

首先，損害了稅法的剛性。在分稅制改革后，地方政府為了增加自己的稅收收入，便無(wú)視稅收法律的相關(guān)規(guī)定或鉆稅收法律的空子，私自更改稅率、擴(kuò)大稅收管轄范圍，這就阻礙了全國(guó)性的稅法具體落實(shí)，也不利于國(guó)家通過(guò)稅收政策來(lái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，稅法作為一種法律的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性被弱化。而且盡管這種惡性的稅收競(jìng)爭(zhēng)措施的出臺(tái)并沒有法律依據(jù)，但由于大多數(shù)納稅人對(duì)此并無(wú)過(guò)多的了解，這就很難保持稅收關(guān)系的穩(wěn)定性，也增加了納稅人的負(fù)擔(dān)。

其次，導(dǎo)致稅收收入的流失。惡性的稅收競(jìng)爭(zhēng)削減了稅收的強(qiáng)制性與嚴(yán)肅性，使得稅收的征管脫離了正常的法律狀態(tài)，而成為一種利益交換的市場(chǎng)關(guān)系，而且在納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)之中，納稅人形成了賣方市場(chǎng)，其稅收行為可以討價(jià)還價(jià)而非一種法定義務(wù)，而納稅機(jī)關(guān)則成了消費(fèi)納稅人“持稅”的買方市場(chǎng)，這種關(guān)系造成了稅收的大量流失，有報(bào)告指出，單就國(guó)家稅法中對(duì)外資的區(qū)域性稅收優(yōu)惠一項(xiàng)在1997年就造成1100億元的稅收流失，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的1.5%~2%，若將各個(gè)地區(qū)自行制定的各種“財(cái)政補(bǔ)貼”、“稅收獎(jiǎng)勵(lì)”、“先征后返”等稅收優(yōu)惠政策算入，這一數(shù)字無(wú)疑是巨大的。

再次，破壞了依法納稅的環(huán)境，違背了稅負(fù)中性和公平的原則。各級(jí)政府為了局部稅收的增加而制定了各項(xiàng)稅收減免政策，這實(shí)際上是破壞了稅收的權(quán)威性，使之對(duì)企業(yè)的影響力下降。許多地區(qū)為了競(jìng)爭(zhēng)而努力吸引外資和外地企業(yè)，其手段便是進(jìn)行稅收的優(yōu)惠，這就影響了內(nèi)地和本地區(qū)企業(yè)投資的熱情，破壞了本地市場(chǎng)稅收的公平性，抑制了內(nèi)地企業(yè)和本地區(qū)企業(yè)的發(fā)展。政府的這種差別化稅收管理破壞了稅負(fù)公平、公正的特性，影響了地區(qū)的法制環(huán)境，并為一些不法之徒的逃稅行為提供了可乘之機(jī)。而且政府間稅收的競(jìng)爭(zhēng)還影響到生產(chǎn)要素按市場(chǎng)需求而流動(dòng)的規(guī)律，這就不利于資源根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行有效的配置。

第四，違背公共財(cái)政的基本要求，擾亂財(cái)政分的秩序。分稅制之后，地方財(cái)政收入與企業(yè)繳稅之間的關(guān)系日益密切，這也使得企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)在某種程度上成為地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，這就違背了稅收所承擔(dān)的公共財(cái)政的功能，而且也不利于我國(guó)政企分開政策的貫徹，阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變。惡意的政府稅收競(jìng)爭(zhēng)，其常常是通過(guò)一定的優(yōu)惠政策吸引本轄區(qū)之外的稅源進(jìn)入自己的管理范圍內(nèi)，這實(shí)際上是侵犯了其他轄區(qū)的財(cái)稅權(quán)力，擾亂了原本有序的財(cái)政收支體系。而且從目前的稅收競(jìng)爭(zhēng)來(lái)看，東部地區(qū)往往因?yàn)樽陨碡?cái)力雄厚而通過(guò)大量的優(yōu)惠政策吸引更多稅源進(jìn)入東部地區(qū)，這使得其在稅收競(jìng)爭(zhēng)中一直保持優(yōu)勢(shì)地位，形成了“馬太效應(yīng)”，加劇了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

最后，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租，進(jìn)而導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象。各級(jí)政府在進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)中往往會(huì)有各類的優(yōu)惠政策，而這類政策的執(zhí)行與貫徹并沒有嚴(yán)格的執(zhí)行體系，很多地方在執(zhí)行優(yōu)惠政策的過(guò)程中，往往由主持官員采取“一對(duì)一談判”的形式，而官員便擁有了自由裁量的權(quán)力，這就為權(quán)力尋租提供了可能。一般來(lái)說(shuō)在惡性的稅收競(jìng)爭(zhēng)中會(huì)產(chǎn)生兩種腐敗行為，一是一些地方政府及其財(cái)稅官員擁有了自由量裁納稅額度的權(quán)力時(shí)，納稅人往往會(huì)通過(guò)給予權(quán)力主體一定利益的方式來(lái)?yè)Q取繳稅方面的優(yōu)惠；二是一些稅收官員往往在本地區(qū)稅源較為充足的情況下，將本地的一些稅源讓渡給其他轄區(qū)，從而換取個(gè)人利益。而且我國(guó)目前的財(cái)稅監(jiān)督機(jī)制并不完善和有效，這導(dǎo)致權(quán)力尋租成本低，從而造成了大量的稅務(wù)腐敗。

分稅制視角下良性稅收競(jìng)爭(zhēng)策略的構(gòu)建

第一，處理好中央與地方的財(cái)政利益關(guān)系。目前的分稅制中，稅權(quán)更多集中于中央政府，而地方政府所擁有權(quán)限較小，這也就造成了地方政府難以根據(jù)自身的實(shí)際發(fā)展情況來(lái)通過(guò)稅收發(fā)揮調(diào)節(jié)的作用。除此之外，這種稅權(quán)的劃分不均還造成地方政府為了自身稅收的增加而私自濫用職權(quán)來(lái)設(shè)置名目繁多的稅收和基金等，進(jìn)一步加劇了地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。因此要解決地方政府間惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，必須處理好中央政府與地方政府的財(cái)稅利益關(guān)系，合理劃分二者的稅權(quán)。

在稅權(quán)的劃分上應(yīng)該明確中央和地方稅收的立法權(quán)限，首先，中央稅和共享稅的立法權(quán)應(yīng)由中央政府掌控，而地方政府對(duì)于共享稅則沒有解釋權(quán)。其次，對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)有著較大影響并全國(guó)統(tǒng)一開征的地方稅應(yīng)該由中央來(lái)統(tǒng)一制定其基本的法律法規(guī)以及實(shí)施細(xì)則，但部分的調(diào)整權(quán)和解釋權(quán)可以下放給地方政府，這既能夠明確地方與中央的稅權(quán)關(guān)系又能夠讓地方政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件進(jìn)行稅收微調(diào)。最后是全國(guó)統(tǒng)一開征、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小、稅基不易轉(zhuǎn)移且稅源較為普遍的稅種，中央只需要對(duì)其進(jìn)行一定的基本法制定，而具體的實(shí)施和稅目調(diào)整則可以交由地方政府去處理。

通過(guò)對(duì)稅權(quán)的劃分，地方政府的稅收權(quán)力有了法律上的依據(jù)，其財(cái)稅權(quán)也被限制在財(cái)政外部性很小的稅種上，但這給地方政府明確了自主確定財(cái)政收入規(guī)模的正規(guī)渠道，保證了其一定的稅收來(lái)源，地方政府也就無(wú)需過(guò)度開展稅收競(jìng)爭(zhēng)。

第二，依法穩(wěn)定政府間財(cái)政關(guān)系。首先，政府間財(cái)權(quán)分配方案的制定應(yīng)該體現(xiàn)出公平、公正、民主和公開的原則，中央政府應(yīng)該改變自己制定稅收規(guī)則又不斷改變的做法。在財(cái)權(quán)的分配政策制定過(guò)程中，要開展中央政府應(yīng)該與地方政府以及地方政府之間的多邊談判，這種多邊談判的結(jié)果不是由中央政府主導(dǎo)，而應(yīng)該是多方利益的博弈與妥協(xié)的最終結(jié)果，并最終將這種談判結(jié)果置于法律框架內(nèi)，使之具有法律約束力。在具體的財(cái)權(quán)分配談判過(guò)程中，應(yīng)該由各省派出相關(guān)的代表來(lái)組成專門的委員會(huì)，這能夠保證財(cái)政分權(quán)方案討論的專業(yè)性和科學(xué)性。其次，由專門的委員會(huì)達(dá)成的財(cái)政分權(quán)方案應(yīng)該經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的審議，確保其不危及國(guó)家統(tǒng)一，不會(huì)造成地方分割，也不存在削弱中央權(quán)威的因素，則可以促使這一協(xié)議方案進(jìn)入法律化進(jìn)程。再次，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)的財(cái)權(quán)分配方案即使不像西方國(guó)家那樣寫入憲法，其也應(yīng)該以國(guó)家基本法律的形式進(jìn)行制定、公布和實(shí)施。最后，對(duì)已經(jīng)成為法律的政府間財(cái)權(quán)分配方案，地方政府與中央政府應(yīng)該嚴(yán)格遵守，尤其是中央政府要改變以往作為稅收政策制定者而隨意改變稅收政策保證自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的做法，地方政府和中央政府在沒有通過(guò)協(xié)商和法定程序之前都沒有權(quán)力單方改變既定的財(cái)權(quán)分配方案。這就避免了上級(jí)政府越權(quán)決定的可能，并保證各級(jí)政府在法律規(guī)定的財(cái)權(quán)范圍內(nèi)作為，而不能為了自身利益而突破財(cái)權(quán)劃分規(guī)制。

將政府間的財(cái)權(quán)關(guān)系通過(guò)法律來(lái)穩(wěn)定，這減少了中央政府和地方政府機(jī)會(huì)主義和市場(chǎng)化的傾向，也就較好地避免了由此引發(fā)的政府間惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。

第三，改革和完善我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。我國(guó)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度的目的便在于實(shí)現(xiàn)財(cái)政的均衡化，這主要是要我國(guó)的財(cái)政收支能夠保持一種既均衡發(fā)展又存在競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，一方面通過(guò)財(cái)稅收入的差距來(lái)給地方政府形成一定的發(fā)展壓力，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而另一方面又要使這種差異競(jìng)爭(zhēng)保持在一定的范圍內(nèi)，防止差異過(guò)大而造成地方發(fā)展差距擴(kuò)大。由此可見，轉(zhuǎn)移支付制度主要是為了讓稅收競(jìng)爭(zhēng)兼顧效率和公平，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

要完善我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度，首先是要進(jìn)行科學(xué)的轉(zhuǎn)移制度構(gòu)建，要以地方的客觀性因素來(lái)衡量地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，從而保證轉(zhuǎn)移支付額度的客觀性和公正性。其次是要建立復(fù)合型的轉(zhuǎn)移支付方式，根據(jù)不同的問(wèn)題來(lái)選擇適宜的轉(zhuǎn)移支付方式，保證轉(zhuǎn)移支付的效率。再次是要加大轉(zhuǎn)移支付力度，目前中央政府對(duì)地方政府、省級(jí)政府對(duì)市縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移力度較小，這造成下級(jí)政府財(cái)力不足，難以進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，因此要適當(dāng)增加中央政府的轉(zhuǎn)移額度，也要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。最后還要將轉(zhuǎn)移支付法制化，保證各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付的權(quán)利與責(zé)任的明確劃分，有利于實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展的目的。

（作者為開封大學(xué)副教授、中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師（非執(zhí)業(yè)會(huì)員））

責(zé)編/許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）