以行政收費改革推進政府職能轉變

——深圳福田行政服務“零收費”區(qū)建設研究報告

行政收費改革的理論背景

行政收費是國家行政機關或法律、法規(guī)授權的組織對特定受益人在其特定受益范圍內(nèi)，依法強制收取相應費用，或為了提高自然資源、公共設施的使用效率而依法向使用者強制收取一定費用的具體行政行為。行政收費在一定程度上為各政府機關、事業(yè)單位籌集了建設資金和彌補了財政撥款不足。然而，隨著收費規(guī)模和收費種類的擴大，盡管行政收費正在成為政府財政收入的重要來源之一，提供了經(jīng)濟發(fā)展所需資金，但同時也滋生了政府行為的非規(guī)范性和隨意性。同稅收一樣，行政收費是政府參與國民收入分配的重要形式。從概念表述上來看，我國的法律法規(guī)對行政收費的提法包括行政性收費、事業(yè)性收費和行政事業(yè)性收費等。其中，行政事業(yè)性收費是行政收費的主要部分。

取消行政收費是基于公共物品使用效率和社會福利最大化的考慮。公共物品由于其公共性，若完全由市場提供，則會造成商品供給量低于效率水平，導致社會福利損失。市場經(jīng)濟追求利益最大化的性質(zhì)決定了公共物品必須通過政府權力介入并由政府來提供，以稅收等形式來補償政府的行政成本。若政府對公共行政服務進行收費，不可避免地會給民眾帶來了使用成本，這提高了公共物品的使用門檻，不利于社會福利的全面落實和社會公平正義的實現(xiàn)。因此，取消行政服務收費，由政府或公共部門對公共物品提供免費服務，可有效提升公共物品的使用范圍和使用效率，實現(xiàn)公共物品使用效率和社會福利的最大化。

行政服務“零收費”是正確處理政府與市場關系，更好發(fā)揮政府作用的要求與體現(xiàn)。市場本身存在“失靈”，需要政府及時介入并通過對經(jīng)濟運行實施有效干預，克服單純市場機制的不足和缺陷，這包括組織與實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給，調(diào)節(jié)收入分配結構，落實社會保障制度，完善社會福利體系。黨的十八屆三中全會《決定》提出要正確處理好政府與市場的關系，并強調(diào)更好發(fā)揮政府的作用。政府的公共服務是對公共物品供給領域的市場失靈進行的有力補充。在中央不斷下放行政審批權的背景下，地方政府部門該如何行使好權力，更好地配合中央下放權力，是各界都需要認真研究的重大理論問題，對于更好地劃分政府與市場關系意義重大。取消行政服務收費，為百姓提供免費的公共服務，是對政府與市場關系的有效探索，是推進行政審批改革的重要實踐。在這個意義上，政府有必要以“零收費”的方式為民眾提供公共服務。

行政服務“零收費”區(qū)建設的積極意義

深圳市福田區(qū)在總結其他地區(qū)行政收費減免改革的經(jīng)驗，并借鑒國外發(fā)達國家行政收費范圍和標準的基礎上，大膽創(chuàng)新，出臺了《福田區(qū)創(chuàng)建行政服務“零收費”區(qū)實施方案》，并于2014年6月1日起正式實施。福田區(qū)的行政服務收費改革既面向轄區(qū)登記注冊并經(jīng)營的企業(yè)，也包括轄區(qū)戶籍居民及持有轄區(qū)居住證的常住人口，企業(yè)和個人均可受惠。改革后行政事業(yè)性收費項目從原來的20項減少到8項，減幅達60%，服務性收費項目100%取消。預計每年可為轄區(qū)企業(yè)、居民節(jié)省費用約1100萬元，惠及居民約19萬人次。

具體而言，福田區(qū)行政服務“零收費”改革具有以下積極影響：

第一，行政服務“零收費”有助于實現(xiàn)公共服務效率最大化，促進社會公平正義。“零收費”是對正確處理政府與市場關系的一次重要探索。一是取消行政服務收費，能夠使公共資源和公共服務回歸公共物品的本質(zhì)，進一步優(yōu)化公共資源配置，使政府提供的公共服務實現(xiàn)最大效率，使有限的資源和資金發(fā)揮更大用處，讓百姓切實享受到改革紅利。

二是收費行為可能會滋生權力的濫用與腐敗，取消行政服務收費乃至簡化、規(guī)范行政審批行為，不僅有助于政府不斷改進工作方式，探索新路徑新方法更好地為人民服務，同時有利于規(guī)范政府行為，打造公平、公正、公開的政務環(huán)境。

三是對經(jīng)濟相對落后的地區(qū)來說，取消行政服務收費，有利于因為收費問題放棄相關培訓或資格認證考試的經(jīng)濟困難群眾獲得公平競爭的機會，使處于艱難創(chuàng)業(yè)階段的小微企業(yè)獲得更為寬松的市場環(huán)境，對改善人民群眾生活、減輕人民群眾負擔的作用更為明顯。有利于縮小社會收入差距，促進共同富裕，進而實現(xiàn)社會公平正義，確保社會既充滿活力又和諧有序。

第二，行政服務“零收費”對實現(xiàn)政府簡政放權有推動意義，體現(xiàn)出深圳特區(qū)銳意深化改革的決心。黨的十八大以來，黨和國家領導人多次強調(diào)建設服務型政府的重要意義。要求政府盡量減少對經(jīng)濟社會活動的直接干預，轉變政府職能，從管制走向服務。收費意味著權力，而“零收費”意味著權力的下放，意味著政府角色從管理者向服務者的轉換。“零收費”體現(xiàn)了福田區(qū)政府摒棄管制型政府的官本位、政府本位、權力本位理念，向公民本位、社會本位、權利本位回歸；強調(diào)以人為本，以為公民服務作為根本的出發(fā)點和歸宿。

福田區(qū)的探索，不僅能夠為梳理行政收費項目、規(guī)范行政收費行為積累經(jīng)驗，還能夠為實現(xiàn)行政服務程序的簡化奠定基礎，為實現(xiàn)政府簡政放權提供有益借鑒。

第三，行政服務“零收費”能夠有效提升居民的幸福感，吸引人才流入。在建設服務型政府的背景下，群眾滿意度對政府各部門的工作具有重要影響，需要各級政府把服務置于中心位置，以人民滿意度作為對各項工作的首要評價標準。福田區(qū)第一批取消的行政服務收費項目，包括婚姻登記證書費、養(yǎng)犬管理費等與轄區(qū)內(nèi)居民日常生活緊密相關的項目，取消此類收費不僅可以為福田區(qū)的群眾提供便利、提升群眾的幸福感，更能提升群眾對政府的滿意度和信心，有助于社會和諧穩(wěn)定，利于下一階段改革的順利推進。

福田區(qū)取消的行政服務收費涉及資格考試費用、人才服務費等，從長遠來看，對吸引人才有顯著的正外部效應。取消相關費用同人才引進政策相配合，不僅體現(xiàn)了福田區(qū)政府對人才引進和人才培養(yǎng)的重視力度，同時展現(xiàn)出福田區(qū)在營造就業(yè)環(huán)境、引進各類人才方面具備的良好服務意識和政策基礎，使各行各業(yè)人才在就業(yè)時優(yōu)先考慮福田區(qū)，為福田區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展奠定人才基礎。

第四，行政服務“零收費”有利于優(yōu)化投資環(huán)境，激發(fā)轄區(qū)內(nèi)中小企業(yè)活力。“零收費”全面梳理了轄區(qū)內(nèi)投資經(jīng)營的工商企業(yè)、特別是中小微企業(yè)承擔的全部行政事業(yè)性收費，并將探索由區(qū)財政代繳上級行政事業(yè)單位收費。

盡管當前福田區(qū)取消諸項行政服務收費與企業(yè)投資審批沒有直接聯(lián)系，但隨著行政服務收費改革的繼續(xù)推進，必將會涉及企業(yè)審批的相關收費。政府對企業(yè)投資審批事項過多、收費過高會無形中干預企業(yè)按照市場規(guī)律進行投資經(jīng)營的活動，導致企業(yè)投資效率低下、經(jīng)濟增速緩慢等問題。因此，這一改革以及伴隨著行政服務收費改革而推進的簡化審批，將有助于減輕中小企業(yè)的負擔，有助于發(fā)揮福田區(qū)企業(yè)開展經(jīng)營活動和投資市場的積極性主動性，有助于發(fā)揮市場對資源的配置功能，進而吸引更多企業(yè)尤其是中小企業(yè)進駐福田區(qū)，為福田區(qū)未來的發(fā)展和經(jīng)濟可持續(xù)增長注入活力。福田區(qū)的行政服務收費改革在釋放企業(yè)活力的同時，也有助于增加區(qū)內(nèi)稅收收入，即可以通過稅收的增長彌補取消行政服務收費造成的財政缺口，從而為更大范圍、更大力度地推行行政收費改革奠定財政基礎。

行政服務“零收費”區(qū)建設的阻力與挑戰(zhàn)

第一，政府職能界定亟待理清。當前我國政府權力與市場機制的界限并不明確，即政府職能界定不清，政府職能轉換不到位，導致財政支出范圍過寬，支出增長速度過快，財政收支矛盾加劇，這種情況迫使各級政府及各部門通過非規(guī)范性的收費來緩解收支矛盾，滿足支出的需要。在轉型期，政府與市場在調(diào)節(jié)社會資源配置方面難以劃出明確的界限，反映在行政收費范圍的界定方面，即稅收、行政收費和市場價格三種成本的補償方式之間的界限并不明確。在這種情況下，取消行政收費會對各級政府及相關部門的職能運轉造成嚴重影響。盡管福田區(qū)在轉變政府職能、建設服務型政府方面始終走在改革創(chuàng)新的前沿，但取消行政收費的改革若要在深圳市全市乃至廣東省全省推廣，仍然存在阻力。

第二，現(xiàn)行財政體制有待完善。從我國當前地方政府的財政收入情況看，由于財政撥款不足，許多地方政府對行政收費比較依賴，因而行政收費在現(xiàn)階段作為我國政府財政收入的一種形式而存在具有其必然性。具體而言，這一方面是由于稅收收入的劃分缺乏科學性，尤其是地方仍無任何稅收立法權，地方在分稅制下處于不利地位；隨著社會行政事務的增加，地方政府承擔的職責不斷擴大，但收入權力并沒有伴隨著增加。另一方面是由于預算管理的不科學，導致地方政府和部門的預算內(nèi)資金短缺，不能滿足地方政府和部門在改革過程中職能的擴大，以及提高地方公共服務水平的資金需要，迫使部分地方政府需要利用行政收費來彌補預算資金的短缺。這也是導致行政收費項目多、項目增設和管理混亂等現(xiàn)象滋生的重要原因。

盡管福田區(qū)行政收費項目比較精簡，但對于行政收費項目的設立、取消和減免的權力有限，對于屬于上一級財政的行政收費項目，由于福田區(qū)無權取消，因此在推行改革的過程中，涉及此類項目時只能暫由區(qū)財政代繳。但是，短時間內(nèi)代繳尚可，如果需要長期由區(qū)財政支付，那么改革釋放的紅利也可能消失。因此若要使行政服務收費改革長期推行，則亟需完善財政體制，加強區(qū)一級政府在財政方面的話語權。

第三，行政收費的法律規(guī)范需要加強。合法性是政府管理機構存在的基礎，是公共政策制定和實施的前提，行政機構只有具有合法性才能具有權威性，才能成功實現(xiàn)其法定職能。在法治社會中，依法行政首先強調(diào)行政機關所行使的職權必須依法取得，于法有據(jù)。對行政機關而言，只有在法律明確授權的情況下，它才能享有某項權力，否則即為越權。然而從我國現(xiàn)行的法律制度來看，征稅行為有法可依，但與行政收費相關的法律始終難以出臺，目前只能從《行政許可法》《行政處罰法》等法律條文中尋求法律依據(jù)，所以行政收費很難切實做到依法收費。

具體到 “零收費”，由于缺乏法律層面的約束力，行政收費改革更多需要依靠行政權力層面的軟約束，這也導致改革效果可能出現(xiàn)反彈，即可能存在政令落實不到位或無法長期落實的隱患。

第四，利益群體對行政收費改革形成的阻力。由于權力的下放，各部門、各地方、各企業(yè)以及各個社會成員都成為利益主體。政府具有自利性，包括政府官僚的自利性和政府組織的自利性，表現(xiàn)出三種形式：一是地方各級政府自利；二是政府職能部門自利；三是政府組織成員自利。政府自利性的膨脹會極大地影響政府的行為，在行政收費上就體現(xiàn)為行政主體為了自身利益而擴大行政收費的范圍。根據(jù)“街頭官僚”理論，街頭官僚處于行政鏈條的最末端，是行政權力的直接執(zhí)行者，在沒有具體量化和質(zhì)化的行政執(zhí)行結果的環(huán)境中，街頭官僚的執(zhí)行空間很大，擁有一定程度上的裁定權，他們很有可能在提供行政服務過程中謀取私利。

行政收費收入長期以來一直沒有納入政府財政的預算資金來管理，各主管部門在收費資金的使用上自收自支，導致地方利益、部門利益以及公務員個人利益與行政收費的不正當利益聯(lián)結。由于各地方政府、各部門之間存在著實際利益的差別，這就產(chǎn)生了地方保護主義和部門利益。表現(xiàn)在行政收費方面，就是為了獲得地方利益、部門利益、公務員個人利益而設立行政收費項目，擴大行政收費范圍。從全國范圍來看，源自這幾個群體的阻力也是實現(xiàn)行政服務“零收費”的重要障礙。

第五，財政供養(yǎng)機構和供養(yǎng)人口需要厘清。目前，我國政府職能的轉換還難以跟上經(jīng)濟改革的步伐，政府仍然承擔了一些本應由市場、社會承擔的職能。與此同時，由于政府機構改革滯后，政府規(guī)模龐大，各級政府財政供養(yǎng)的機構和人員越來越多，致使財政壓力增大。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，1995-2006年，國家財政支出中行政管理費由996.54億元增加到7571.05億元，行政管理費用占財政總支出的比重在1978年僅為4.71%，1995年為14.6%，到2006年上升到18.73%。據(jù)調(diào)查，省以下的公路收費部門，70%的管理人員依靠收費開支；工商、環(huán)保部門65%-75%的管理人員依靠收費開支。

對福田區(qū)而言，取消和停收部分行政收費也會涉及到一些事業(yè)單位的利益。例如福田區(qū)安監(jiān)站作為企業(yè)化管理事業(yè)單位，依靠收費維持運作，施工安全監(jiān)督費是該站唯一收入來源，取消該項收費必然影響該機構的正常運轉。因此福田區(qū)決定在取消施工安全監(jiān)督費后，對區(qū)安監(jiān)站職能進行調(diào)整，經(jīng)費改為財政核撥。但如果要將行政收費改革推廣至更大范圍，如何彌補取消行政收費對這一類部門和機構造成的財政缺口，如何解決相關人員的編制問題，是行政收費改革面臨的重要難題。

進一步推進行政服務“零收費”區(qū)建設的路徑

福田區(qū)作為我國創(chuàng)建行政服務“零收費”區(qū)的首個區(qū)一級行政單位，要真正實現(xiàn)“零收費”，全面推進行政收費改革，將改革成果落到實處，需加強以下四個主要方面的工作。

第一，注重頂層設計，明確階段目標。從國家、省的層面看，行政收費涉及到群眾、企業(yè)和政府部門自身的利益，行政收費管理規(guī)范化牽涉到沿襲多年既得利益格局的調(diào)整，是一項意義重大而涉及面廣、難度大的系統(tǒng)工程。要真正更大范圍全面實現(xiàn)“零收費”，必須要有一套完整的制度設計和政策保障，充分考慮改革中人、財、物等方方面可能存在的問題和壓力，提前制定應對預案，保證改革常態(tài)化和長效化。同時，要實現(xiàn)行政收費規(guī)范化管理，必須從市場經(jīng)濟要求出發(fā)，使行政收費以依法治費為基礎，以成本收益為依據(jù)，以適度規(guī)模為準則，以預算管理為標尺，以完善監(jiān)管為導向，建立科學、規(guī)范的行政收費運行機制。

此外，對福田區(qū)政府而言，要繼續(xù)明確改革階段目標，分級分批地擴展行政服務“零收費”項目。對于本級財政范圍內(nèi)的收費項目做到能免則免，能取消則取消；對于上級財政范圍的收費項目，能夠做到由區(qū)財政代繳的則由區(qū)財政代繳，對區(qū)財政形成負擔的收費項目，可參考退稅的相關政策，嘗試“先交后返”，逐步實現(xiàn)更大范圍的“零收費”。

第二，完善法律法規(guī)，推進稅費改革。由于現(xiàn)行法律法規(guī)對政府收費行為的約束力不強，因此為保證改革政令的有效執(zhí)行和改革成果得到鞏固，出臺相關法律，以對行政收費的分類、范圍、征收管理、票據(jù)管理、資金管理、監(jiān)督稽查、法律責任進行明確規(guī)定，既給收費機關的收費行為賦予合法性，也可以給收費對象一個合法的解釋，規(guī)范收費行為，樹立政府權威。

要大力推進費稅改革。由于稅收具有完善的法律體系和健全的征收制度，“費改稅”有利于推進行政事業(yè)性收費改革，進一步理順政府收入結構，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入的主體功能和提高財政收入質(zhì)量，加強和改善政府行政管理，促進服務型政府的建設。

第三，加快體制改革，理順部門職能。推進行政收費改革，還應加快行政審批制度的改革，進一步清理和確認非行政許可審批制度，規(guī)范審批程序，減少審批環(huán)節(jié)，實現(xiàn)非行政許可審批的法定化和標準化。應在當前實行的適度從寬財政政策的前提下，通過實施強有力的減費措施，進一步減輕企業(yè)和社會負擔，發(fā)揮與減稅政策相同的擴張效應，確保擴大內(nèi)需政策順利實行。各級財政與物價部門要密切配合，對所有行政收費依法進行清理，登記造冊，從嚴審批行政收費項目，可收可不收的，堅決不收；必須收費的，要按照行政收費成本補償?shù)奶卣?，嚴格按成本核對收費標準。

還應加快行政體制改革步伐，理順部門職能，要對政府財政部門和執(zhí)收部門的權責作出統(tǒng)一規(guī)定，根據(jù)非稅收入管理權在財政的原則，明確兩者在征收方面的“委托代理”關系。同時，為避免執(zhí)收部門應收不收、少收、免收或緩收等“逆向”行為，必須構建有效的激勵約束機制，可借鑒稅收征管的激勵模式，簽訂目標責任書，細化考核指標，最后實行年度獎勵，把部門考核結果與部門領導晉升相掛鉤，增強費用征收部門的責任感。

第四，加強組織領導，爭取各方支持。福田區(qū)的行政收費改革是由區(qū)發(fā)改局牽頭，涉及教育、財政、衛(wèi)生、環(huán)保、公安等十幾個相關收費、監(jiān)督等部門，因此一是要繼續(xù)加強組織領導，明確區(qū)相關部門的職責分工，加強對相關部門改革成效的監(jiān)督落實，形成責任機制。相關部門要以減免行政服務收費為突破口，探索改革行政事業(yè)性收費新路子。二是要積極爭取各方支持與配合，一方面繼續(xù)積極與省、市發(fā)改委、財政委等業(yè)務部門溝通對接，及時匯報福田區(qū)“零收費”區(qū)建設進展，爭取支持和政策指導；另一方面需要轄區(qū)內(nèi)行政機關和事業(yè)單位全力配合，選擇條件比較成熟的單位作為試點，包括嘗試由部分市直行政事業(yè)單位在轄區(qū)對企業(yè)征收的行政事業(yè)費用實施由財政代繳，進一步減輕企業(yè)負擔，代繳費用包括如“個體工商戶注冊登記費”“企業(yè)注冊費登記費”“殘疾人就業(yè)保障金”以及“工會費”等，以此為行政收費改革作出示范和表率，累積經(jīng)驗。

（作者系中共深圳市福田區(qū)委常委、副區(qū)長  孫波）