第五，打破投資法則。旺盛的旅游市場(chǎng)需求，帶動(dòng)空前高漲的旅游投資需求?！?012年中國(guó)旅游投資報(bào)告》顯示，2011年僅國(guó)家旅游局統(tǒng)計(jì)的旅游投資總額就高達(dá)2.67萬(wàn)億元，其中，超大規(guī)模的旅游投資項(xiàng)目大量涌入，最令人關(guān)注，2013年，投資100億元以上的項(xiàng)目達(dá)127個(gè)，一批面積幾十平方公里總投資過(guò)百億的旅游投資項(xiàng)目的出現(xiàn)，重置了旅游業(yè)的傳統(tǒng)投資法則。

中國(guó)旅游業(yè)之立：立本源、立本位、立智慧

第一，立本源。2013年到2014年，國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)布《國(guó)民旅游休閑綱要（2013~2020）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱31號(hào)文件）兩份文件，明確界定了旅游業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，是“滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的旅游休閑需求”，明確了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的民生本源。旅游業(yè)發(fā)展至今，民生的需求已經(jīng)成為最根本需求。在此背景下，旅游的出游率、關(guān)注度、滿意度、價(jià)格水平等，成為衡量旅游業(yè)發(fā)展水平的最根本標(biāo)志。以《綱要》為重要組成部分，國(guó)家啟動(dòng)了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行的社會(huì)發(fā)展與人的發(fā)展的另一條路徑。

第二，立本位?！堵糜畏ā房倓t第三條明確了旅游事業(yè)的本位，新中國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展歷程，起始于事業(yè)，之后在改革開(kāi)放三十多年中，產(chǎn)業(yè)特性不斷得到凸顯。時(shí)至今日，《旅游法》出臺(tái)，旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)了從事業(yè)到產(chǎn)業(yè)，再到事業(yè)與產(chǎn)業(yè)并重的螺旋式上升?！堵糜畏ā分谐浞值伢w現(xiàn)了旅游的“事業(yè)觀“，相關(guān)條文勾勒出國(guó)家發(fā)展旅游事業(yè)的大框架。

第三，立智慧。旅游和技術(shù)相結(jié)合，智慧旅游已經(jīng)成為中國(guó)旅游業(yè)的熱門話題，并成為旅游投資的熱門和重點(diǎn)，這都在為中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展埋下驅(qū)動(dòng)未來(lái)的芯片②，新的旅游業(yè)前景也因之孕育。

改革和突圍：中國(guó)旅游業(yè)新的發(fā)展主線

中國(guó)旅游業(yè)發(fā)生的“破”與“立”，實(shí)際上是與時(shí)代改革脈搏緊密結(jié)合在一起的。中國(guó)旅游業(yè)的“立”，是理念和制度之“立”，中國(guó)旅游業(yè)之“破”，是機(jī)制的突圍與重生。中國(guó)旅游業(yè)的改革，與國(guó)家戰(zhàn)略以及國(guó)家關(guān)鍵領(lǐng)域的改革緊密結(jié)合。31號(hào)文件確立了中國(guó)旅游業(yè)的改革主線，在其中，計(jì)劃與市場(chǎng)的關(guān)系，中央與地方的關(guān)系，保增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)調(diào)整、對(duì)外與對(duì)內(nèi)開(kāi)放、新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，財(cái)政、金融、土地，幾乎所有國(guó)家改革中的關(guān)鍵性問(wèn)題，都與旅游領(lǐng)域中的問(wèn)題與矛盾相對(duì)應(yīng)。近年來(lái)，云南、海南、北京等地相繼展開(kāi)旅游業(yè)綜合改革配套，全面探索基于旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、管理體制等多個(gè)領(lǐng)域的改革，旅游重新站在中國(guó)改革的前端，嘗試沖破體制的束縛，尋求新的發(fā)展路徑③。從31號(hào)文件和各地綜改的探索來(lái)看，主要集中在改革管理體制和宏觀機(jī)制突圍兩個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。

管理體制改革。產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，牽涉面廣，既是旅游業(yè)的特點(diǎn)，也是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的共性，跳出單一產(chǎn)業(yè)的管理體制，建立廣義管理的體系，既對(duì)旅游業(yè)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用，也對(duì)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中的中國(guó)壯大發(fā)展具有重要的意義，旅游業(yè)在此方面的探索超前一步。近年來(lái)各地在這方面做出了一系列的積極探索。例如北京將原市政府直屬機(jī)構(gòu)—旅游局升格為旅游發(fā)展委員會(huì)并納入市政府組成部門，旅游委成立后創(chuàng)建了首都旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)席會(huì)，聯(lián)合13個(gè)中央部委在內(nèi)的80個(gè)單位共同推動(dòng)首都旅游產(chǎn)業(yè)整合發(fā)展。

宏觀機(jī)制突圍。相較于宏觀財(cái)政、土地、金融體制的“剛性”，旅游業(yè)要更具“柔性”與“彈性”，旅游業(yè)要整體發(fā)展，必然會(huì)受到傳統(tǒng)“剛性”體制的束縛，呈現(xiàn)出格格不入的狀態(tài)。實(shí)際上，旅游業(yè)的“柔性”與“彈性”，是現(xiàn)代社會(huì)的基本特征，旅游業(yè)的“突圍”，是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)乃至現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系面對(duì)傳統(tǒng)體制群體突圍的先行者，目前的旅游綜合改革，在此方面有重要探索，包括以下幾個(gè)方面。

第一，與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃對(duì)接。2012年北京市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快北京市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，內(nèi)容涉及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃修編中加入旅游發(fā)展專項(xiàng)、旅游實(shí)體項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)。成都市編制了功能區(qū)總體規(guī)劃，“七規(guī)合一、上下聯(lián)動(dòng)”，旅游規(guī)劃更具落地性。

第二，向剛性土地制度要空間。2013年《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)總體方案》被國(guó)土資源部正式批復(fù)，該方案以破解旅游產(chǎn)業(yè)用地中的突出問(wèn)題為切入點(diǎn)，建立符合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和要求的科學(xué)化、差別化、精細(xì)化、生態(tài)化的土地利用和管理制度，31號(hào)文件也明確提出要“優(yōu)化土地利用政策”。

第三，創(chuàng)新財(cái)政金融等體制解決資本問(wèn)題。資本是約束旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，創(chuàng)新財(cái)政金融等體制，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展具有舉足輕重的作用。例如北京市決定從2011年起每年拿出10億元資金用于促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展；云南以昆明世博新區(qū)、玉溪澄江撫仙湖、大理市、保山市騰沖縣等4個(gè)片區(qū)旅游改革為試點(diǎn)，探索景區(qū)旅游文化資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)與使用權(quán)、所有權(quán)與讓與權(quán)分離的發(fā)展模式，加速資源資本化進(jìn)程。

第四，以開(kāi)放促改革。旅游業(yè)正在積極謀劃以開(kāi)放促改革的路徑，自2013年起，一批城市實(shí)施了72小時(shí)過(guò)境免簽政策，31號(hào)文件提出，要“圍繞絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，采取有利于邊境旅游的出入境政策，推動(dòng)中國(guó)同東南亞、南亞、中亞、東北亞、中東歐的區(qū)域旅游合作”。

第五，放大扶貧機(jī)制。扶貧是旅游業(yè)戰(zhàn)略性功能，各地均在積極探索使用旅游業(yè)扶貧的機(jī)制，例如2013年寧夏建立中國(guó)唯一一個(gè)旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)—六盤山旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，扶持重點(diǎn)、特色旅游景區(qū)建設(shè)。

戰(zhàn)略展望：回歸旅游業(yè)的本原

中國(guó)旅游業(yè)的破與立，既是對(duì)中國(guó)改革大業(yè)的呼應(yīng)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，更是回歸旅游業(yè)本原的必然路徑。未來(lái)的中國(guó)旅游業(yè)，必然籍由新的觀念、新的秩序和新的結(jié)構(gòu)，回歸四個(gè)本原，即發(fā)展目標(biāo)上回歸人的本原，發(fā)展訴求上回歸戰(zhàn)略的本原，產(chǎn)業(yè)管理上回歸服務(wù)的本原，發(fā)展邏輯上回歸市場(chǎng)的本原。

發(fā)展目標(biāo)上回歸人的本原。旅游業(yè)的根本發(fā)展目標(biāo)是人，世界各國(guó)的旅游相關(guān)立法，均以發(fā)展人為最根本的訴求。為了發(fā)展人，旅游業(yè)有了其事業(yè)的功能，即為人民服務(wù)；有了其產(chǎn)業(yè)的功能，即發(fā)展致富；有了其文化的功能，即推進(jìn)文化繁榮發(fā)展；有了其社會(huì)的功能，即調(diào)適社會(huì)結(jié)構(gòu)。目前中國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展，仍然存在很大程度上的重產(chǎn)業(yè)、輕事業(yè)，重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)，重資本、輕民生，重眼前、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)的特點(diǎn)。《旅游法》與《國(guó)民旅游休閑綱要》等一系列法規(guī)、政策、制度的出臺(tái)，更加強(qiáng)調(diào)旅游發(fā)展的人本化。關(guān)注人旅游需求的滿足，關(guān)注人在旅游中的狀態(tài)，關(guān)注成長(zhǎng)和教育，關(guān)注旅游社區(qū)的和諧繁榮，關(guān)注旅游從業(yè)人員的人生發(fā)展，將成為旅游業(yè)發(fā)展最舉足輕重的目標(biāo)?；貧w人的本原，要求旅游業(yè)觀念、體制、結(jié)構(gòu)上的全面轉(zhuǎn)變，這樣的一種回歸需要很長(zhǎng)一個(gè)歷史時(shí)期來(lái)完成，目前中國(guó)旅游業(yè)走出了第一步。