分稅制下的政府財(cái)政能力現(xiàn)狀

1994年實(shí)行的分稅制，標(biāo)志著我國(guó)初步建立了一個(gè)相對(duì)規(guī)范且穩(wěn)定的分權(quán)性財(cái)政體制。從收入權(quán)限上看，分稅制在提高收入制度規(guī)范性的同時(shí)，有力地增強(qiáng)了中央財(cái)政收入能力，1994年中央財(cái)政收入占比就上升到了接近60%的水平。盡管在轉(zhuǎn)移支付后該比重下降為不到20%（目前也基本維持這樣一個(gè)水平），但是由于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度在分配上的科學(xué)性和客觀性仍有待提高，這部分財(cái)力的最終使用權(quán)雖然屬于地方政府，但其分配權(quán)完全是集權(quán)性的。

然而，分稅制改革后，地方政府在可支配財(cái)力范圍內(nèi)的支出權(quán)限，是高度分權(quán)的。首先，考慮到地方政府接受的轉(zhuǎn)移支付和地方政府預(yù)算外財(cái)力，地方政府實(shí)際支配的財(cái)力有一個(gè)極大提升，其最終支出占的比例基本達(dá)到70%以上，說(shuō)明地方政府在支出規(guī)模方面有很大的自主權(quán)。其次，無(wú)論是憲法，還是相應(yīng)的財(cái)政法規(guī)，都沒(méi)有對(duì)地方政府的不同職能進(jìn)行過(guò)排序或量化，因此地方政府在可支配的財(cái)力范圍內(nèi)，對(duì)財(cái)政支出的用途安排擁有決定權(quán)，從而在地方公共品供給及其結(jié)構(gòu)形成等方面發(fā)揮著決定性的作用。

綜上，在筆者看來(lái)，對(duì)于我國(guó)分稅制改革后的財(cái)政體制，是不同于發(fā)達(dá)國(guó)家事權(quán)財(cái)權(quán)基本匹配的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)體制的。相對(duì)而言，其更屬于一種收入上高度集權(quán)但支出上實(shí)質(zhì)性分權(quán)的具有中國(guó)特色的特殊財(cái)政體制。

特殊體制引發(fā)的問(wèn)題

理論上而言，在上述的特殊體制下，必然會(huì)產(chǎn)生“預(yù)算約束軟化”（Soft Budget Constraint）和“地方政府收入失范”兩個(gè)問(wèn)題，并在現(xiàn)實(shí)中有三個(gè)表現(xiàn)。

轉(zhuǎn)移資金浪費(fèi)嚴(yán)重，效率低下。在轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額大，且相關(guān)制度不完善的情況下，地方政府會(huì)提出各種理由，動(dòng)用各種關(guān)系，以盡可能爭(zhēng)取更多的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。面對(duì)節(jié)約資金提高財(cái)政效率和“跑部錢進(jìn)”，地方政府的選擇必然是傾向后者。這也可以解釋為何在分稅制改革后，地方公共品的生產(chǎn)效率呈現(xiàn)了不斷下降的趨勢(shì)。

地方公共品供給結(jié)構(gòu)扭曲。正如上面所提到，當(dāng)前，無(wú)論是憲法，還是相應(yīng)的財(cái)政法規(guī)，都不曾對(duì)地方政府的不同職能進(jìn)行過(guò)排序或量化。在制度不完善和監(jiān)管缺失的情況下，除一般性轉(zhuǎn)移支付外，就連那些專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付資金也很可能被地方政府按自己的偏好加以利用，繼而進(jìn)一步扭曲地方公共品供給結(jié)構(gòu)。

非正常收入手段的極度利用。表面上的收入短缺，不僅不能對(duì)地方政府的支出行為形成約束，反而還助長(zhǎng)地方政府在預(yù)算外的非正常、甚至非財(cái)政渠道獲取資金的動(dòng)機(jī)。其中，賣地（土地出讓金）和各種行政性收費(fèi)成為主要的收入手段。不過(guò)，預(yù)算外收入的不斷膨脹，也并未促使地方政府將更多的資金用于教育、醫(yī)療、就業(yè)以及社會(huì)保障等居民最需要的民生項(xiàng)目上。相反，其更多被用于地方領(lǐng)導(dǎo)干部所偏好的“政績(jī)工程”項(xiàng)目上。

由于這類預(yù)算外收入的手段最終來(lái)源不清晰，公眾缺乏對(duì)這些公共支出內(nèi)容安排和使用過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的動(dòng)力、能力，進(jìn)而導(dǎo)致地方公共收支活動(dòng)低效。