協(xié)作治理：解決公共管理困境的“新藥方”
協(xié)作治理的理念最早由美國雪城大學(xué)馬克斯韋爾學(xué)院教授羅斯瑪麗·歐拉瑞在《協(xié)作治理——21世紀的新理念》一書中予以系統(tǒng)闡述。書中指出，協(xié)作是指在目標實施過程中，部門與部門之間、個人與個人之間的協(xié)調(diào)與配合。也就是說，協(xié)作是多方面的、廣泛的，只要是一個部門或一個組織為實現(xiàn)承擔的目標所必須得到的外界支援和配合，都應(yīng)該成為協(xié)作的內(nèi)容，一般包括資源、技術(shù)、信息方面的協(xié)作。
協(xié)作治理產(chǎn)生的原因是什么？正如羅斯瑪麗·歐拉瑞教授在著作中提到的：“一是絕大多數(shù)的公共挑戰(zhàn)靠單一組織無法應(yīng)對；二是管理者需要用新的路徑和思路來解決公共問題；三是以信息技術(shù)為中心的科技令等級制度平面化；四是領(lǐng)導(dǎo)力和管理觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變；五是公民的角色變得越來越重要；六是政府外包以及規(guī)制環(huán)境的變化促進了競爭對手之間的合作等因素。”
更進一步地，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)參與毋庸置疑地成為一種普遍現(xiàn)象，這一方面對政府管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量提出了更高的要求，一方面則強化了對政府部門的監(jiān)督。近年來國外相關(guān)研究也發(fā)現(xiàn)，隨著社會的發(fā)展，公共事務(wù)的管理變得越來越復(fù)雜，而網(wǎng)絡(luò)參與的日益普及，又對政府部門形成了壓力，同時也使得公共管理領(lǐng)域的研究者和實踐者都意識到，當下的管理活動，單靠某一部門來獨立完成已經(jīng)變得越來越不可能。很多時候，需要通過構(gòu)建起治理網(wǎng)絡(luò)，以多部門的協(xié)作與配合、公民的積極參與來進行共同治理。
公民參與：網(wǎng)絡(luò)社會協(xié)作治理機制的核心
南加州大學(xué)著名學(xué)者特里·L·庫珀等人所著的學(xué)術(shù)論文《以公民為中心的協(xié)作治理》中強調(diào)，在協(xié)作治理的過程中必須要以公民為主體、為中心。在協(xié)作治理的理念下，公民既是管理的客體，也是管理的主體，甚至是協(xié)作治理的核心所在。
首先，在網(wǎng)絡(luò)社會，每個公民都是重要的信息源，他們既是信息的接受者，同時也是信息的發(fā)布者，而網(wǎng)絡(luò)則是現(xiàn)代社會中溝通的新媒介。網(wǎng)絡(luò)參與中虛擬的民意會產(chǎn)生更大的公共壓力，使政府治理模式在以公民為中心和主體的協(xié)作治理機制的推動下逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變：由被動式、封閉式治理向主動式、開放式治理轉(zhuǎn)變；由壟斷型管理向參與式治理轉(zhuǎn)變；由單向服務(wù)向互動式服務(wù)轉(zhuǎn)變。
其次，在網(wǎng)絡(luò)社會，政府所面臨的公共服務(wù)的提供與管理活動也變得越來越復(fù)雜，且絕大多數(shù)公共服務(wù)單靠政府來提供和管理已無法完成，協(xié)作治理越來越成為必然選擇。面對一些社會問題，如果缺失媒體的有效揭露、監(jiān)督，在制度建設(shè)過程中沒有公民的積極參與和有效協(xié)作，那么不僅很難對相關(guān)責任部門形成壓力，而且也很難保證政府治理的成效。
很多時候，只有有效地動員社會力量，使公民積極參與到協(xié)作治理的過程中，社會問題才有可能得到根本性解決。就這一角度而言，跨部門的協(xié)作與跨界的治理將會是公共管理活動的必然發(fā)展趨勢，政府協(xié)作治理也必然逐漸成為主流的治理模式之一。
創(chuàng)新：政府協(xié)作治理機制的政治邏輯
政府協(xié)作治理機制的創(chuàng)新是順應(yīng)時代的產(chǎn)物，且呈現(xiàn)出以下政治邏輯：
公民參與下政府協(xié)作治理理念的創(chuàng)新。協(xié)作治理的前提是治理理念的轉(zhuǎn)變，需要形成“利益共享、責任共擔”的治理理念。在傳統(tǒng)的政府管理體系中，政府是唯一的管理主體，作為重要治理主體的公民在角色上是“缺位”的。一方面，管理成為政府的主要職能，一方面，公民更多是作為被動的參與者和被管理者。而網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為公民參與治理提供了渠道與平臺，公民參與的意識也在此過程中不斷提升。這種情況下，政府的治理理念需要從壟斷型管理向與公民進行協(xié)作治理轉(zhuǎn)變，打破部門利益和政府本位主義，樹立“利益共享”的理念。此外，作為政府部門，不僅要強化自身責任，也要激發(fā)公民的責任感，促進“責任共擔”的社會機制的形成。
協(xié)作治理運作機制的創(chuàng)新。“虛擬治理”與“微治理”作為新型的治理模式，進一步推動了治理主體的多元化。傳統(tǒng)的政府治理機制是由政府主導(dǎo)的，公共管理是政府所壟斷的管理活動，政府作為“強政府”，壟斷了稀缺的信息資源，公民則被動地接受政府的管理與服務(wù)。而在協(xié)作治理機制下，公民主動地參與到社會治理活動中，成為治理的多元主體之一。通過網(wǎng)絡(luò)參與，公民加入到公共管理與政府治理活動中，促進了傳統(tǒng)、單向的自上而下的信息傳播機制向互動開放、自下而上與自上而下并存的交互式治理機制的轉(zhuǎn)變，并且周而復(fù)始（圖1所示）。
由此可以總結(jié)，在網(wǎng)絡(luò)社會環(huán)境下，政府協(xié)作治理機制的創(chuàng)新表現(xiàn)為：公民自治與政府和公民共治并存，跨政府合作、跨部門協(xié)作與“數(shù)字治理”“無縫隙政府治理”并存。在這種新的治理機制下，政府與社會、企業(yè)、市場、公民等之間的關(guān)系也將不斷進行新的調(diào)整。
協(xié)作治理機制中政府角色定位的創(chuàng)新。在協(xié)作治理架構(gòu)下，政府需要向社會借力，依靠非政府組織與公民的力量，共同發(fā)揮有效監(jiān)督和管理等方面的作用。政府不再扮演公共管理方面的壟斷者角色或者說“強政府”角色，而是要向協(xié)調(diào)者、服務(wù)者、組織者，甚至是計劃的安排者轉(zhuǎn)變。
未盡的思考：協(xié)作治理機制所面臨的挑戰(zhàn)
進一步的問題在于，既然跨政府協(xié)作與跨部門合作非常重要，為何關(guān)于兩個方面的協(xié)作治理機制在現(xiàn)實中依然難以確立？筆者認為，其根本原因在于以下三個方面：
一是一些部門與地方堅持“利益至上”，缺乏有效協(xié)作的激勵機制。以對食品安全的監(jiān)管為例，其中的監(jiān)管環(huán)節(jié)多、涉及部門多（涉及衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督、工商管理、環(huán)保、市政、城管、公安等），而依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，很多食品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)受質(zhì)量監(jiān)督管理部門的管理，進入餐廳后則受食品藥品監(jiān)督管理部門的監(jiān)管，處于流通環(huán)節(jié)又是受工商部門的管轄，餐廚垃圾回收又歸環(huán)保與城管等部門的監(jiān)管……而只有最后對公共安全形成威脅才會涉及到公安部門。因為部門壁壘的存在導(dǎo)致部門間難以合作，本身就很可能成為協(xié)作治理的主要阻力，況且多部門間目前尚沒有形成針對有效協(xié)作的激勵制度，無疑使得協(xié)作治理機制的構(gòu)建步履維艱。
二是協(xié)作治理機制運行成本較高，以及政府與公民之間的“博弈”使得協(xié)作治理依然阻力重重。由于公民參與往往會增加治理的成本和管理的復(fù)雜性，從而導(dǎo)致協(xié)作治理在社會管理實踐中難以付諸實施。但是不應(yīng)忽視的是，公民參與有助于提高其自身對政府治理的滿意度。眾所周知，公民參與雖不一定會產(chǎn)生最好的政策，但是可以防止出現(xiàn)最壞的政策，從這一角度而言，唯有公民的參與和配合才能使政府政策得以有效執(zhí)行。
三是政府公信力的缺失以及政府與企業(yè)、企業(yè)與公民之間的“博弈”。在公共事務(wù)管理中，之所以存在著諸多弊端和問題，企業(yè)追逐利益的沖動是最重要的原因之一（當然也和政府與社會監(jiān)督的不力有關(guān)）。此外，根據(jù)政府俘獲理論，公共部門的管理者容易為被管理者所俘獲，以至在監(jiān)督不利的情況下產(chǎn)生權(quán)力的異化與尋租行為，直接損害到公共利益與政府形象。
故而，唯有通過進一步地整合資源，圍繞建立有效的互動機制進行探索和創(chuàng)新，才能夠使協(xié)作治理在事實上成為可能。當然，最后還應(yīng)指出的一點是，協(xié)作治理也并非總是可行，有時反而因協(xié)作主體之間不同的動機、現(xiàn)行不合理的考核體系以及部門利益的存在，而增加治理的成本。就此意義來講，如何在構(gòu)建協(xié)作治理機制基礎(chǔ)上提高協(xié)作治理的成效，應(yīng)是當下理論研究者與現(xiàn)實中公共部門管理者共同探討的課題。
（本文作者為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授）