公共安全治理的基本對(duì)象

風(fēng)險(xiǎn)是公共安全治理的基本對(duì)象，公共安全治理能力現(xiàn)代化，充分表現(xiàn)在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)管控和有效削減上。由于風(fēng)險(xiǎn)是不斷傳導(dǎo)和擴(kuò)散的，在傳播過(guò)程存在著躍遷、不連續(xù)性、突發(fā)質(zhì)變、放大或縮小等形態(tài)，很難有效防范和化解，我們必須根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)傳播擴(kuò)散的規(guī)律做好治理和管控。從風(fēng)險(xiǎn)治理要點(diǎn)看，應(yīng)當(dāng)做好“點(diǎn)”“線(xiàn)”和“面”的管控，其中的“點(diǎn)”指警惕累積風(fēng)險(xiǎn)突破臨界狀態(tài)，治理防范突發(fā)公共事件暴發(fā)的問(wèn)題；“線(xiàn)”指阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)鏈，治理風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)不斷移遷的問(wèn)題；“面”指調(diào)整各類(lèi)影響因素，避免風(fēng)險(xiǎn)總量持續(xù)放大的問(wèn)題。具體要求做好：

阻斷風(fēng)險(xiǎn)的鏈?zhǔn)絺鲗?dǎo)路徑。國(guó)內(nèi)研究者如郭增建、肖盛燮、史培軍、馬宗晉等，已從災(zāi)害鏈角度，深入探討了風(fēng)險(xiǎn)的鏈?zhǔn)絺鲗?dǎo)特征。不過(guò)，這種特性不僅僅限于自然災(zāi)害領(lǐng)域，突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散都存在鏈?zhǔn)教卣?，例如地震?zāi)害鏈、糧食風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)鏈、SARS病毒傳播鏈等莫不如此，它們實(shí)際上是致災(zāi)（害）因子、孕災(zāi)（害）環(huán)境與承災(zāi)（害）體三者共同影響下的風(fēng)險(xiǎn)傳遞與分配形態(tài)，屬于具體危機(jī)事件的“物質(zhì)”“能量”和“信息”變化。公共安全治理的主體內(nèi)容是風(fēng)險(xiǎn)治理，應(yīng)當(dāng)注意切斷或扼制風(fēng)險(xiǎn)鏈。

避免風(fēng)險(xiǎn)總量的放大?？ㄋ古辽↘aspaerson）較早發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)量在傳播和擴(kuò)散過(guò)程中極不穩(wěn)定，在某些情況下會(huì)被放大了，在某些情況下卻又被縮小了，據(jù)此提出了“風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大理論”。真實(shí)世界發(fā)生的形形色色案例，反復(fù)證實(shí)了這一理論——突發(fā)事件的原發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，在信息處理系統(tǒng)和公眾響應(yīng)系統(tǒng)中，往往同人們的風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)行為，以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)后果存在巨大偏差；由于心理、社會(huì)、制度和文化因素的影響，風(fēng)險(xiǎn)總量可能被進(jìn)一步放大?？梢?jiàn)，公共安全治理需要調(diào)節(jié)相關(guān)影響因素，防范災(zāi)難事件風(fēng)險(xiǎn)在傳遞與擴(kuò)散的過(guò)程中被不當(dāng)放大。

警惕風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的閾值效應(yīng)。事件的發(fā)生或者系統(tǒng)的改變都存在臨界水平或臨界值，突破這一水平往往意味著從一種狀態(tài)演變到另一種不同的狀態(tài)。突發(fā)事件的爆發(fā)一般是由局部的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散引起的，只要局部風(fēng)險(xiǎn)能夠維持在一定范圍內(nèi)，公共安全系統(tǒng)就可以繼續(xù)在穩(wěn)定狀態(tài)下正常運(yùn)行；只有當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到一定強(qiáng)度，超出了系統(tǒng)所能承載的最大邊界時(shí)，各類(lèi)緊急事態(tài)才會(huì)發(fā)生。由此可見(jiàn)，在實(shí)施公共安全治理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)管理，防止出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)突破臨界值，導(dǎo)致公共安全系統(tǒng)崩潰。即使無(wú)法防范舊系統(tǒng)崩潰的問(wèn)題，也要求能夠早期預(yù)警險(xiǎn)情，在系統(tǒng)發(fā)生崩潰初期，能夠及時(shí)組織應(yīng)急響應(yīng)。

多元化視角下公共安全治理的行動(dòng)邏輯

我們?cè)?jīng)邀請(qǐng)71位安全管理研究或?qū)嵺`方面的專(zhuān)家，分析了區(qū)域公共安全系統(tǒng)的影響因素，匯總結(jié)果發(fā)現(xiàn)公共安全系統(tǒng)可以劃分為三個(gè)基本層次：第一層次為公共危機(jī)（突發(fā)公共事件），具體指自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題；第二層次為應(yīng)對(duì)能力，包括應(yīng)急管理體系的“一案三制”（體系、機(jī)制、法制和預(yù)案），以及應(yīng)急物資、人員素質(zhì)、安全設(shè)施和安全科技等要件；第三層次為脆弱性，指自然、經(jīng)濟(jì)、政治、人口、文化、社會(huì)等方面可能削弱風(fēng)險(xiǎn)承受力與控制力的不利因素。據(jù)此，公共安全治理體系與能力現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)在上述三個(gè)層次上找到立足點(diǎn)，并樹(shù)立多維的治理行動(dòng)邏輯。

提升能力、降低脆弱性。公共安全治理之所以有別于傳統(tǒng)的政府危機(jī)管理，主要是奉行了不同的風(fēng)險(xiǎn)分配和利益分配邏輯。傳統(tǒng)的政府危機(jī)管理是在“威權(quán)”下實(shí)施家長(zhǎng)式安排，而公共安全治理卻是在“多元化”下實(shí)施參與式管理，因而公共安全治理能夠也必須更全面、更有效地化解矛盾，保障社會(huì)公眾的安全和利益?？驳线_(dá)·馬奇（Candida March）認(rèn)為，人們現(xiàn)有的力量（即應(yīng)對(duì)能力）與弱勢(shì)（即脆弱性）共同決定危機(jī)帶給他們的影響以及他們對(duì)待危機(jī)的方法?？梢?jiàn)能力與脆弱性都是公共安全系統(tǒng)的特質(zhì)，應(yīng)當(dāng)成為公共安全治理主體在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理與危機(jī)管理時(shí)的兩個(gè)基本立足點(diǎn)。公共安全治理的能力現(xiàn)代化，不能只針對(duì)治理主體提出應(yīng)對(duì)能力的要求，還應(yīng)當(dāng)考慮多元主體的風(fēng)險(xiǎn)承受力，使公共安全治理變成不斷降低脆弱性、增強(qiáng)應(yīng)對(duì)能力的管理實(shí)踐活動(dòng)。

以風(fēng)險(xiǎn)溝通為中心。多元化治理決定了風(fēng)險(xiǎn)溝通在公共安全治理中的中心地位。國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)管理理事會(huì)（IRGC）曾經(jīng)提出了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理框架，將風(fēng)險(xiǎn)治理解構(gòu)為風(fēng)險(xiǎn)判斷、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)化解、風(fēng)險(xiǎn)溝通、政策評(píng)估五個(gè)環(huán)節(jié)，其中風(fēng)險(xiǎn)溝通被視為所有工作的核心環(huán)節(jié)。我們也應(yīng)當(dāng)確立風(fēng)險(xiǎn)溝通的核心地位，因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)風(fēng)險(xiǎn)溝通，才能實(shí)現(xiàn)多方互動(dòng)，兼顧各相關(guān)主體的利益均衡。風(fēng)險(xiǎn)溝通是風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，被用以了解實(shí)情、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；也是彌合群體裂痕、增強(qiáng)政府信任、降低公共政策風(fēng)險(xiǎn)的重要手段；還有助于培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理者的傾聽(tīng)能力，加強(qiáng)政府與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者、利益相關(guān)者、社會(huì)公眾之間的互動(dòng)，形成政府與公眾的合作網(wǎng)絡(luò)，從而爭(zhēng)取到公眾支持，利用群智思維妥善解決矛盾。此外，它還有助于交換觀(guān)點(diǎn)、增進(jìn)了解、促使產(chǎn)生積極的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，從而減少社會(huì)沖突。正因如此，公共安全治理體系和能力建設(shè)，應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險(xiǎn)溝通制度的建設(shè)放在至關(guān)重要的地位，一旦風(fēng)險(xiǎn)溝通渠道不暢，風(fēng)險(xiǎn)管理者就會(huì)陷于“失盲”，公共安全治理措施往往得不到落實(shí)，社會(huì)矛盾也可能會(huì)因?yàn)樘幹貌划?dāng)而激化。

強(qiáng)化責(zé)任驅(qū)動(dòng)機(jī)制。公共安全治理實(shí)踐十分復(fù)雜、影響后果巨大、治理主體多元化，如果不能理清責(zé)任關(guān)系，公共安全治理實(shí)踐可能會(huì)面臨極大內(nèi)耗，浪費(fèi)資源、影響效率。現(xiàn)實(shí)中，公共安全治理存在這樣或那樣的問(wèn)題，往往也與責(zé)任系統(tǒng)不力相關(guān)。因此，有必要通過(guò)強(qiáng)化公共安全責(zé)任系統(tǒng)，依靠責(zé)任驅(qū)動(dòng)來(lái)支撐和保證各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急管理活動(dòng)高效有序進(jìn)行。公共安全治理體系在建構(gòu)上，也應(yīng)當(dāng)將責(zé)任驅(qū)動(dòng)機(jī)制作為公共安全治理體系的支撐機(jī)制，在明確責(zé)任對(duì)象，以及不同治理主體責(zé)任關(guān)系的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)確立責(zé)任的內(nèi)容范圍、責(zé)任承擔(dān)的方式、責(zé)任追究的時(shí)效，對(duì)于履行責(zé)任角色優(yōu)秀的治理主體，在績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)方面也要做出相應(yīng)反饋。

（本文作者分別為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院執(zhí)行院長(zhǎng)，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士后。本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目、國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目和中國(guó)博士后基金項(xiàng)目的研究成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)分別為：11&ZD034、09AZZ003和2013M530429）