“留守村”的根本性治理

有序推進農業(yè)轉移人口市民化，減少農村留守人口

從根本上治理“留守村”，思路之一是減少農村留守人口，實現(xiàn)農業(yè)轉移人口市民化。我國“留守村”的根源是城鄉(xiāng)二元制度改革滯后和城鎮(zhèn)化不徹底，要害是農業(yè)人口轉移與市民化不同步，阻礙了進城農民的家人跟隨進城。長期以來，學界的研究重點是促進進城農民的就業(yè)、勞動權益保護和民生改善，然而這治標不治本。近年來，逐漸形成共識讓進城農民融入城市，走市民化道路。黨的十八大肯定了這一思路，首次提出“有序推進農業(yè)轉移人口市民化”。十八屆三中全會提出“推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民”。

有序推進農業(yè)轉移人口市民化，要全面深化改革。從城市角度看，抓緊戶籍制度改革，放寬戶口遷移政策，完善配套措施，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，有序推進符合條件的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)。戶籍制度不是一個獨立執(zhí)行的制度，而是與利益分配、資源配置等制度捆在一起的“一攬子”制度。戶籍的轉換只是“形”，平等享有城市居民的基本公共服務才是“實”。在戶籍制度漸進改革的過程中，要按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，覆蓋農業(yè)轉移人口。

從農村角度看，要深化農村土地制度改革，賦予農民“退出權”。農業(yè)轉移人口與農村土地有千絲萬縷的聯(lián)系，農村土地制度對農業(yè)轉移人口市民化具有重要影響。我國農村土地屬于農民集體所有（法律規(guī)定屬于國家的除外），產權安排以所有權和承包經營權“兩權分離”為一般特征：農民共同擁有所有權，由農村集體經濟組織代表成員行使，農民個人擁有承包經營權，包括承包權、占有權、使用權、收益權和流轉權。

現(xiàn)行農村土地制度賦予農民的土地權利是一種“成員權”，沒有賦予農民退出集體及土地時獲得經濟補償?shù)臋嗬＿@意味著農民市民化時只能無償放棄土地，這實質上剝奪了市民化農民的土地財產權利，使進城農民難以舍棄土地，割不斷與農村土地的“臍帶”聯(lián)系，削弱了其市民化意愿，阻礙了市民化進程。黨的十八大提出“賦予農民更多財產權利”，在農業(yè)轉移人口市民化背景下，農村土地制度創(chuàng)新的焦點是賦予農民“退出權”，即農業(yè)轉移人口市民化時退出農村集體經濟組織及其土地（承包地和宅基地），有權獲得經濟補償。“退出權”反映了市民化農業(yè)轉移人口的土地產權訴求，保護了他們的土地權益，能夠促進農民分化和農業(yè)轉移人口市民化。

培育新型農業(yè)經營主體，振興“留守村”農業(yè)

解決“誰來種地”的問題，根本的辦法是培育新型農業(yè)經營主體。改革以后，我國農村實行家庭承包制，形成了2億多家庭承包經營農戶。相對于計劃經濟年代人民公社的集體經營，家庭承包經營農戶是改革后新的農業(yè)經營主體。家庭承包制的最大歷史功績是確立了農業(yè)家庭承包的經營模式和農民自主經營的主體地位，充分調動了農民的生產積極性。然而，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，較高的非農收入吸引農村勞動力轉移，家庭承包經營農戶主體發(fā)生了嚴重的退化，不少地方農業(yè)從業(yè)者“高齡化、女性化、低文化”，農業(yè)后繼無人。

針對這種情況，黨的十八大提出“培育新型經營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經營，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經營體系”。十八屆三中全會《決定》提出，“堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新，加快構建新型農業(yè)經營體系”。伴隨改革開放三十多年的發(fā)展，我國農業(yè)中不斷涌現(xiàn)出新型的經營主體，如種養(yǎng)專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)等。

目前這些新的農業(yè)經營主體還比較弱小，發(fā)展不規(guī)范，存在這樣或那樣的問題，只是具有新型農業(yè)經營主體的某些特征，還不是真正的新型農業(yè)經營主體，有待做大做強。如前所述，目前我國農村都在不同程度上是“留守村”，但并不是所有青壯年勞動力都外出了。因此，可以將現(xiàn)有的留村青壯年勞動力培育成種養(yǎng)專業(yè)大戶、家庭農場主，或者發(fā)展農民合作社，還可以引入工商資本，發(fā)展合作社或農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)。

培育新型農業(yè)經營主體，必須引導農村土地承包經營權流轉。農村土地承包經營權流轉，簡稱土地流轉，指農戶保留承包權，把土地的經營權（使用權）轉讓給其他農戶或組織的行為。土地承包經營權流轉不是土地所有權買賣，而是土地使用權流動。我國農村人多地少，土地屬于一個集體范圍內的全體成員共同所有，每個成員的權利平等，家庭承包制按照家庭人口數(shù)量平均承包土地，農業(yè)經營呈現(xiàn)細小分散的規(guī)模不經濟。

改革開放以來，實踐中解決農戶家庭經營規(guī)模不經濟的辦法之一就是發(fā)展農戶之間的土地承包經營權流轉。引導農村土地承包經營權流轉，是堅持和完善現(xiàn)行農村土地承包制度的一個重要方面，也是培育新型農業(yè)經營主體的題中應有之義。十八屆三中全會《決定》提出，“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營”。“留守村”引導農村土地承包經營權流轉，具有更為成熟的條件。一方面，大多數(shù)青壯年勞動力外出，大量土地低效利用甚至閑置撂荒。另一方面，新型農業(yè)經營主體必須集中一定數(shù)量的土地開展規(guī)模經營，才有“用武之地”。發(fā)展農村土地承包經營權流轉，將促進新型農業(yè)經營主體的形成。

（本文作者分別為華南農業(yè)大學經濟管理學院農經系教授、博導，廣東省社會科學院社會學與人口學研究所研究員）