近年來，鄉(xiāng)村基層“小官貪腐”問題嚴(yán)重。所謂“小官”指的是國家行政體系中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部，也包括基層群眾自治組織的村干部。“小官貪腐”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作人員、農(nóng)村基層群眾自治組織工作人員等，上下串通、內(nèi)外勾結(jié)共同實施貪腐的事實。它毀壞基層吏治，離間政府與民眾的關(guān)系，是引發(fā)當(dāng)前基層官民矛盾、對立和沖突的根由之一。
鄉(xiāng)村基層“小官貪腐”產(chǎn)生的體制原因
當(dāng)前，在部分農(nóng)村地區(qū)，宗族勢力、黑惡團(tuán)伙、村匪村霸、邪教組織得勢，其背后的原因在于基層政權(quán)組織的執(zhí)政能力渙散和治理制度異化所導(dǎo)致的“小官貪腐”盛行。從體制上看，“小官貪腐”是行政集權(quán)體制的權(quán)力運行邏輯與官治和民治的規(guī)范失序所致。前者在帝制時代就存在，如顧炎武所討論的“寓封建之意于郡縣之中”的政治主張，就是針對行政集權(quán)體制的權(quán)力分配問題所造成的“百官者虛名而柄國者胥吏也”（基層小官擅權(quán)）的事實而提出的，但沒能實現(xiàn)。而針對現(xiàn)行行政體制存在的權(quán)力分配問題提出的解決方案，大多是反復(fù)進(jìn)行的所謂“簡政放權(quán)”改革，結(jié)果易出現(xiàn)“一放就亂”。為了自身的政治利益和完成量化分解的行政任務(wù)必然導(dǎo)致行政恣意妄為，也不得要領(lǐng)。在行政集權(quán)體制當(dāng)中進(jìn)行權(quán)力收放的平衡，從歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實政治發(fā)展上看，被證明很難成功。
后者則是國家管制系統(tǒng)向社會領(lǐng)域無限擴(kuò)張的結(jié)果，也就是說，官治與民治不分，在行政權(quán)力宰制之下，社會空間狹窄，社會自治組織不能成長，社會權(quán)利也就不能制衡政府權(quán)力。行政體系內(nèi)的權(quán)力分配難以平衡，同時社會自治領(lǐng)域的獨立性與自主性又不能建構(gòu)起來。“小官貪腐”是行政集權(quán)體制產(chǎn)生行政活動偏離的結(jié)果，會發(fā)生在國家行政管制體系與社會領(lǐng)域之間規(guī)則與規(guī)范的失序和曖昧不明之處。
行政集權(quán)體制的權(quán)力運行邏輯與社會自治的弱化甚至虛化，為基層小官腐敗預(yù)留了足夠的制度空間。比如，國家通過項目制的方式向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就容易被小官左右，并上下欺瞞、貪污中飽。由于行政體制內(nèi)部監(jiān)督的不到位與社會監(jiān)督的缺失，小官就可以恣意行走于體制內(nèi)外，遂行其貪腐的勾當(dāng)。反過來講，不是小官太貪，而是體制出了問題；不是村干部太腐，而是社會自治力量根本就沒有成長起來。在腐敗的鄉(xiāng)村干部身上體現(xiàn)的是官治與民治的權(quán)力沖突，前者基于的原則是國家權(quán)力分配的合理性，后者基于的原則是基層自治組織的自治性。事實上，“小官貪腐”恰好就發(fā)生在兩個體制即國家行政體系與社會自治體系的交界處，其根源是現(xiàn)行行政集權(quán)體制的治理邏輯以及國家與社會之間權(quán)利關(guān)系的規(guī)范失序。
鄉(xiāng)村治理制度建設(shè)上存在漏洞
從上述體制運行邏輯角度，我們就能夠解釋今天鄉(xiāng)村“小官貪腐”之所以猖獗的原因。改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，在功能和運行上類似于公司，出現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營性的逐利化導(dǎo)向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理人員實質(zhì)性地參與到鄉(xiāng)村社會的資源運作和配置領(lǐng)域，掌握著國家資源（比如，中央通過“項目制”方式向農(nóng)村投入的各種資源）和地方資源（比如，村集體資金、資產(chǎn)、資源即所謂“三資”管理權(quán)、宅基地的分配、基建項目的發(fā)包、土地安置費和賠償款的發(fā)放等）的控制權(quán)和分配權(quán)。同時，基層群眾自治組織的村干部又具有雙重代理身份。他們既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人，也是村民自治組織的代理人。因此，基層干部包括村干部的腐敗實際上關(guān)涉兩個領(lǐng)域，即國家行政體系與社會自治領(lǐng)域，關(guān)乎基層治理能否確立在國家權(quán)力的法治化與社會治理的制度化和規(guī)范化原則之上。這就使得“小官貪腐”的制度淵源變得非常復(fù)雜，其波及的范圍和產(chǎn)生的影響也非常廣泛。
事實上，當(dāng)今鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)催生出一個在國家治理體系之外不斷滋長的異化勢力：一些基層官員與村干部越來越偏離國家治理的目標(biāo)，形成一個類似于歷史上胥吏操縱基層行政的自利性利益共同體。
如前所述，這種異化源于行政集權(quán)體制，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行的公司化。它像一個政權(quán)經(jīng)營者，而不是為基層民眾提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的國家代理人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政活動關(guān)注點集中在政府收益（GDP或其他經(jīng)濟(jì)利益）的最大化。為達(dá)到這個目標(biāo)，它的權(quán)力運行領(lǐng)域和方式發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的改變：一是將其行政力量最大限度地投入到獲利的基層經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域中。二是將基層群眾自治組織功能行政化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織聯(lián)為一體，這使得村干部的行政行為表現(xiàn)出歷史上不官不民的“胥吏化”傾向。但不管是哪種治理運作方式，基層官員和村干部的非制度化、非正規(guī)化的結(jié)合體，造成一個自外于體制的自利性利益共同體，這個自利性利益共同體游走于體制內(nèi)外，擠壓基層社會支配空間，使社會發(fā)展逐漸失去活力。
鄉(xiāng)村“小官貪腐”反映了現(xiàn)行體制的內(nèi)在治理矛盾。在行政集權(quán)體制下，基層政府要有所作為，但傳統(tǒng)行政的“命令—服從”體制或稱壓力型體制在與基層干部利益群體進(jìn)行利益政治整合時，卻造成了鄉(xiāng)村治理制度的異化，更根本的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力合法性或正當(dāng)性并不是確立在基層民眾制度化的政治參與上，后者幾乎無法影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策和政策，也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有承擔(dān)對民意的整合職能，它的授權(quán)來自上級，它對基層社會需求的回應(yīng)性和責(zé)任性根本不重視，遑論將基層權(quán)威確立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上。
鄉(xiāng)村治理制度異化會導(dǎo)致兩個后果：一個是基層政府產(chǎn)生不受國家與社會監(jiān)督和約束的自利性傾向；另一個是因基層政府與基層自治體權(quán)利關(guān)系的不明確引發(fā)的基層干部“胥吏化”。前者是行政集權(quán)體制的必然產(chǎn)物，也是一個政治與行政不分且混合作用的結(jié)果；后者是一個官治與民治之間治理規(guī)則混亂且權(quán)責(zé)不清的社會治理問題。兩者合流，便驅(qū)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員游走于體制內(nèi)外，與村干部結(jié)成利益共同體，并使村民自治組織成為政府行政體系的一部分。
鄉(xiāng)村“小官貪腐”發(fā)生在國家與社會兩個場域。在國家方面，基層官員負(fù)有政治與行政職能，且兩種職能不分，基本工作涵蓋發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高公共服務(wù)和管制鄉(xiāng)村社會秩序。在社會方面，資源所有權(quán)基本上都在政府，來自上級或國家的投入必是經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能進(jìn)入農(nóng)村公共建設(shè)領(lǐng)域，這推動它必然根據(jù)自身利益不斷地卷入經(jīng)營性與競爭性領(lǐng)域，投入到與民爭利的利益博弈中。比如，近年來“小官貪腐”查辦的案件多發(fā)生在征地拆遷和保障性住房、新農(nóng)村建設(shè)和惠農(nóng)資金管理、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等重點領(lǐng)域，就是一個明證。
總之，在國家與社會權(quán)利關(guān)系不完善不健全的條件下，政府與社會關(guān)系依舊難以厘清，民眾又沒有制度化的參與渠道來影響政府決策。如此一來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的不是基層治理質(zhì)量的提升，甚至適得其反，促成了鄉(xiāng)村干部利益共同體的形成，并使它有很多的制度空間置身于國家政治行政控制與社會監(jiān)督之外。