城中村作為在我國特有的土地所有制下，在快速推進(jìn)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊產(chǎn)物，不僅是一種特殊的居住形態(tài)，更是一種特殊的社會形態(tài)，街道、居委會和集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社作為三大治理主體，在參與社會治理過程中形成了復(fù)雜的治理網(wǎng)絡(luò)。相較于一般城市社區(qū)，要轉(zhuǎn)變城中村傳統(tǒng)的治理方式，實現(xiàn)城中村社區(qū)治理的現(xiàn)代化，需要解決的問題和需要協(xié)調(diào)參與的主體更多，任務(wù)更加艱巨。實現(xiàn)對城中村的有效治理，是社會治理轉(zhuǎn)型、構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局的現(xiàn)實要求。

福田區(qū)作為深圳市的中心城區(qū)，城中村的形成和發(fā)展具有一定特殊性。上世紀(jì)80年代開始，伴隨著“三來一補(bǔ)”企業(yè)的發(fā)展，大量外來務(wù)工人員涌入深圳，房屋租賃市場需求旺盛，部分富裕起來的村民開始改建自家房屋，高層建筑明顯增長，深圳原始村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)以及生活環(huán)境和生活方式都迅速向城市化邁進(jìn)。農(nóng)民多次在宅基地基礎(chǔ)上違規(guī)加蓋樓層、縮短樓間距、越紅線的“種房子”現(xiàn)象，形成了現(xiàn)在城中村普遍存在的建設(shè)落后、內(nèi)部設(shè)施薄弱、城中村和周邊城市景觀格格不入的局面。為改變這一局面，深圳市政府從2002年開始強(qiáng)制進(jìn)行城中村改造，并于2009年下發(fā)了《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》的通知，拉開深圳市城市更新的序幕。

當(dāng)前，一方面城中村中產(chǎn)業(yè)層次不高、經(jīng)濟(jì)效益欠佳的低端工商業(yè)已經(jīng)不適應(yīng)城市發(fā)展需要；另一方面城中村當(dāng)下的治理模式暴露出越來越多諸如建設(shè)規(guī)劃混亂、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、治理主體間權(quán)責(zé)不清、外來人口管理難度大、城市更新阻力多等問題，嚴(yán)重制約著福田區(qū)城中村的發(fā)展。根據(jù)近年來深圳市堅定不移加快發(fā)展、調(diào)整結(jié)構(gòu)，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的發(fā)展思路，對福田區(qū)城中村進(jìn)行改造，提升福田區(qū)城中村的社會治理水平，是深圳市努力建成現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市的必然要求。

福田區(qū)城中村居民基本構(gòu)成及生活狀況

福田區(qū)下轄15個城中村，占地面積約3.84平方公里，常住人口97.55萬人，其中股民11711人。城中村居民以外來人口為主，呈現(xiàn)出以下特點：年齡結(jié)構(gòu)低齡化，總體學(xué)歷水平低；集中來自兩廣兩湖地區(qū)，農(nóng)業(yè)戶籍人口近半數(shù)；已婚人口占七成，五成以上有多個子女；工作以服務(wù)業(yè)為主，整體收入水平不高；人口流動性較大，住所多隨工作變遷。從房東的信息反饋來看，有51.3%的房東認(rèn)為自己的租戶中約半數(shù)租住時間不滿半年。從租戶選擇在城中村居住的原因來看，離工作地點近是最主要的原因（37.8%），其次才考慮租金的合理性（21.8%）。因此，除去房租上漲之外（37.7%），有29.7%的租戶是因為換工作而搬家。

整體而言，城中村居民對居住環(huán)境比較滿意，但社區(qū)融入程度不高。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，租戶的平均居住面積在19.39平米，有47.8%的受訪者整套個人獨租，有16.9%的受訪者與人整套合租其中的一居室，即超過六成受訪者能夠擁有自己獨立的生活空間。從受訪者對租住房屋的建筑質(zhì)量、消防設(shè)施、供水供電以及所在城中村的社會治安、物業(yè)管理、安保巡邏等方面的評價來看，各項平均得分在3.70-4.02分之間（滿分5分），即對居住環(huán)境整體評價介于比較滿意和非常滿意之間，且房東對各方面的評價整體優(yōu)于租戶（見圖2）。然而，由于租戶流動性較強(qiáng)，租住在城中村僅作過渡性選擇，租戶對于社區(qū)安全宣傳、綜合治理效果等方面的了解程度整體低于村民。

福田區(qū)城中村社會治理現(xiàn)狀

綜合治理工作成績得到認(rèn)可，社會治安環(huán)境逐年改善。從數(shù)據(jù)反饋來看，88.8%的受訪者知道自己所在街道（社區(qū)）開展過社會綜合治安宣傳工作，有41.9%的受訪者認(rèn)識并且存有片警的聯(lián)系方式。對于綜合管理工作人員的工作態(tài)度、所在社區(qū)開展的平安福田創(chuàng)建工作以及綜合治理的宣傳教育工作，分別有70.8%、69.6%和68.5%的受訪者表示比較滿意。對所在轄區(qū)的社會安全感，有79.3%的受訪者認(rèn)為比較安全甚至非常安全，認(rèn)為不太安全的僅占1.8%，有69.2%的受訪者認(rèn)為和過去一年相比，自己的社會安全感有一定提高，超過七成受訪者表示自己敢一個人在夜間出行。還有近七成受訪者比較認(rèn)同自己目前居住環(huán)境社會治安秩序好、安保巡邏到位、偷盜案件較少等觀點。

物業(yè)消防衛(wèi)生管理較好，居民日常生活有保障。首先，從受訪者對居住地各項滿意度評價來看，由于城中村普遍對供電系統(tǒng)進(jìn)行了擴(kuò)容改造，因此居民對供水供電的滿意度評價最高；其次，由于各股份公司在2007年起陸續(xù)更新了監(jiān)控設(shè)備，同時雇傭?qū)I(yè)保安力量，針對城中村巷道狹窄的特點配備小型消防車并組建消防隊伍，因此從本次調(diào)查結(jié)果來看，安保巡邏、監(jiān)控照明以及消防設(shè)施均得到接近4分的較高評價；第三，由于各股份公司均按照現(xiàn)代物業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)成立了物業(yè)公司，對物業(yè)進(jìn)行規(guī)范化管理，并雇傭?qū)I(yè)保潔公司維護(hù)村中衛(wèi)生，因此無論從數(shù)據(jù)結(jié)果還是實地調(diào)研反饋來看，城中村的衛(wèi)生環(huán)境總體較好，垃圾清倒及時，巷道基本保持整潔。

由于城中村內(nèi)的物價水平相對低于其他地區(qū)，但居民生活基本需要的購物、餐飲、娛樂休閑場所一應(yīng)俱全，并配有收費低于公立幼兒園的私立幼兒園，符合條件的城中村居民即使沒有深圳戶籍，子女也可以就近接受義務(wù)教育，因此受訪者對便民服務(wù)和就醫(yī)就學(xué)等方面給出了3.90分左右的好評，有73.9%的受訪者十分認(rèn)同“自己目前居住的城中村生活設(shè)施齊全”的觀點。

股份公司和社區(qū)工作站積極創(chuàng)新，推進(jìn)城中村不斷更新。福田區(qū)的城中村經(jīng)過1992年、2004年的兩次農(nóng)村城市化改革，將原行政村改制為15個股份合作公司，經(jīng)過分次分批的舊村改造，城中村逐漸形成了今天的面貌。在城中村更新發(fā)展的過程中，股份公司承擔(dān)了部分重要的社會治理職能：一是承擔(dān)了城中村的安保巡邏工作。由于城中村的片警是按照戶籍人口比例進(jìn)行配置的，往往一個常住人口超過五萬人的城中村只有一名片警和兩名協(xié)警，這樣的警力配置遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足維護(hù)城中村日常治安的需求，因此各股份公司的保安隊伍承擔(dān)了維護(hù)日常治安乃至消防安全的職責(zé)。二是各股份公司每年投入大量經(jīng)費用于物防、技防設(shè)備的更新維護(hù)和衛(wèi)生保潔。2007年前后，各股份公司陸續(xù)開始在村中安裝監(jiān)控設(shè)備，根據(jù)面積和建筑數(shù)量不同，各村電子攝像頭的數(shù)量在200至1000個不等，設(shè)備初裝費用在千萬元左右，后續(xù)每年還要投入近百萬元進(jìn)行設(shè)備維護(hù)。針對大部分村民樓間距過密以及村中巷道狹窄不平的情況，各股份公司一方面進(jìn)行巷道改造，使其盡量拓寬和平整，嚴(yán)格控制農(nóng)民房在自建過程中隨意拓寬，另一方面還從區(qū)政府招標(biāo)的保潔單位中選取合適的公司，承擔(dān)50%左右的保潔費用，基本改變了以往人們對城中村“臟亂差”的印象。三是股份公司無償為社區(qū)工作站提供辦公場所，同時有本村村民擔(dān)任社區(qū)工作者，為化解居民矛盾提供了重要保障。各城中村的社區(qū)工作站基本和股份公司的辦公場所在同一地點或比較靠近，各股份公司不僅無償提供了寬敞的辦公場所，同時還積極配合工作站開展工作。

福田區(qū)城中村社會治理和發(fā)展存在的問題

政府和股份公司的職責(zé)邊界不清，政府職能難以下沉

股份公司職能和定位不清，成為造成治理困局的主要原因。城中村的股份公司是由在原行政村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上改造而來的經(jīng)濟(jì)組織，但仍帶有集體經(jīng)濟(jì)色彩，而不是公司法意義上的股份制公司。股份公司在改革初期從組織結(jié)構(gòu)到股權(quán)分配方式都沒有成型的法律法規(guī)作為指導(dǎo)，其職能和定位只能由政府和股份公司在發(fā)展過程中不斷摸索改革。

政府購買服務(wù)、股份公司實際操作的模式效果不理想。對于區(qū)政府和街道難以深入的公共服務(wù)項目，如果全權(quán)交由股份公司承擔(dān)顯然不合理。目前，普遍采取了主要由政府牽頭出資購買服務(wù)、股份公司承擔(dān)部分費用并負(fù)責(zé)具體落實的方式。目前各村在環(huán)衛(wèi)保潔方面采用從政府提供的保潔公司中選取一家，費用由股份公司和區(qū)政府（街道）按五五或四六的比例共同分擔(dān)；監(jiān)控設(shè)備的安裝和維護(hù)則是由股份公司向街道申請相關(guān)經(jīng)費，具體工作由物業(yè)執(zhí)行，但從實施效果來看卻不盡如人意。

股份公司發(fā)展遇瓶頸，改革阻力重重

股份公司經(jīng)營模式單一，各公司發(fā)展水平差異明顯。隨著城市化的推進(jìn)和土地價格的迅速攀升，通過土地出讓或引進(jìn)投資聯(lián)合開發(fā)的模式讓土地和物業(yè)增值，成為股份公司普遍選擇的方式。從經(jīng)營現(xiàn)狀來看，雖然物業(yè)租賃收入基本占到各股份公司營收的九成以上，但各公司經(jīng)營狀況差異明顯。隨著可置換或更新的土地越來越少，出租價格受經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響也易產(chǎn)生波動，股份公司這種單一的經(jīng)營結(jié)構(gòu)，抗風(fēng)險能力十分有限。

管理模式存在弊端，改革創(chuàng)新動力不足。一方面，帶有家族式管理色彩的社區(qū)型股份合作公司，管理層架構(gòu)缺乏活力；另一方面，租金依托地價房價不斷飆升而水漲船高，使得村民財富積累快速且相對容易。然而，財富的迅速積累并不代表財富創(chuàng)造理念的升級，對股民和村民來說，保證個人收入不降低，分紅不減少，往往比股份公司未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展更重要。對股份公司和村民來說，打破既有模式，對城中村進(jìn)行全面的改造升級，不僅僅是對城市面貌的改變，更是從生產(chǎn)生活方式到思想理念的全面升級，還需要承擔(dān)投資失敗的風(fēng)險，這種轉(zhuǎn)型升級遠(yuǎn)比財富增值難度大。

治安管理難度大，外來人口歸屬感薄弱

城市人口迅速擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，治安秩序維護(hù)過于依賴技術(shù)手段。15個城中村吸納了全區(qū)45%以上的人口，常住人口超過11萬人的上沙村，原住民不足2000人，外來人口倒掛嚴(yán)重，而維護(hù)治安的人力只有兩名片警和百人左右的安保巡邏隊伍，治安秩序維護(hù)只能側(cè)重依賴技術(shù)手段。

外來人口歸屬感較弱，難以有效參與社區(qū)管理。占常住人口比例近九成的外地戶籍的外來人口，實際上和村民的日常生活完全是剝離的，他們既不關(guān)心城中村在發(fā)展中面臨的問題，也不關(guān)心哪些問題目前迫切需要解決，需要的娛樂休閑方式也非社區(qū)工作站能夠提供。對于廣大外來人口來說，城中村僅僅為他們提供了一處性價比較高的居住空間，多數(shù)租戶將自己定位為過客，因此既沒有歸屬感也沒有責(zé)任感。房東往往將房屋交給他人管理并且不在村中居住，房屋的所有權(quán)和使用權(quán)嚴(yán)重分離，大量外來人口不僅無法融入城中村中，也少有融入的意愿，不僅無法配合社區(qū)和股份公司推進(jìn)社區(qū)的管理，反而為社區(qū)管理增大了難度。

進(jìn)一步改進(jìn)城中村社會治理的意見和建議

擴(kuò)大試點改革范圍，加速推進(jìn)“政企分離”

首先，建立完善專業(yè)物業(yè)公司管理模式。可選擇不同類型的城中村作為試點，從市場引入專業(yè)物業(yè)公司來進(jìn)行物業(yè)管理工作，其他物業(yè)公司也應(yīng)積極引入專業(yè)物業(yè)管理隊伍，進(jìn)行多種嘗試，尋找最適合本村情況的物業(yè)管理模式，從最直觀的提升物業(yè)管理水平開始，逐步提高城中村居民的生活滿意度。其次，增強(qiáng)股份公司對政府購買服務(wù)的參與度。建立考核“黑名單”，對于考核不達(dá)標(biāo)的保潔公司，應(yīng)限期整改，整改后仍無法滿足城中村保潔需求的，應(yīng)在一定年限內(nèi)取消其參與投標(biāo)的資格。第三，多方協(xié)商共同制定制度規(guī)范。長期來看，需要政府和股份公司共同協(xié)商，制定一套權(quán)責(zé)明晰的管理制度，重新明確政府權(quán)責(zé)清單。對于外來人口占絕大多數(shù)的城中村，對應(yīng)由政府牽頭推進(jìn)的工作重點做到條分縷析，機(jī)關(guān)干部能及時了解發(fā)現(xiàn)和解決城中村在社區(qū)建設(shè)、綜合治安等方面的問題和矛盾，掌握城中村居民的特征和動向，切實做到政府職能下沉。最后，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，優(yōu)化權(quán)力治理結(jié)構(gòu)。股份公司建立之初沒有先例可循，但在推進(jìn)社企分離、重新建構(gòu)一套更合理的權(quán)力治理結(jié)構(gòu)方面則有成功經(jīng)驗可以借鑒。例如浙江后陳村建立的村務(wù)監(jiān)督委員會（簡稱村監(jiān)會）。各股份公司董事會與村監(jiān)會相似，也是由股民大會選舉產(chǎn)生，作為應(yīng)履行一定社會責(zé)任的企業(yè)，股份公司有理由也有義務(wù)，以獨立于政府街道和社區(qū)工作站的第三方機(jī)構(gòu)，對政府的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。從治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化甚至重構(gòu)角度推動社企分離，既能夠使街道和社區(qū)的權(quán)力得到長期有效、可持續(xù)性地監(jiān)督，保證權(quán)力運作的公正、公平、公開，決策更加規(guī)范化、科學(xué)化和民主化。

促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)股份公司改革

通過城市更新，加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。根據(jù)《福田區(qū)推進(jìn)股份合作公司試點改革工作方案》的要求以及股份公司目前的經(jīng)營現(xiàn)狀，股份公司需要有居安思危的意識，實施多元化經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略。城市更新，不僅要實現(xiàn)城中村生活環(huán)境和商業(yè)環(huán)境的城市化，更要以此為契機(jī)，實現(xiàn)居民結(jié)構(gòu)和人才結(jié)構(gòu)的更新以及原村民思想觀念的更新。

加強(qiáng)股份公司管理層培訓(xùn)，提升股份公司管理水平。目前，各股份公司的經(jīng)營狀況和管理層的管理水平、人員結(jié)構(gòu)有一定關(guān)系。因此，需要引入職業(yè)經(jīng)理人制度，加強(qiáng)對股份公司管理層在經(jīng)營管理方面的培訓(xùn)，完善激勵機(jī)制和考核機(jī)制。

股份公司應(yīng)履行企業(yè)社會責(zé)任。作為企業(yè)的股份公司在城中村發(fā)展過程中也應(yīng)承擔(dān)起作為企業(yè)的社會責(zé)任。對因為房租低廉而大量涌入的外來人口，各股份公司應(yīng)該在改善城中村環(huán)境衛(wèi)生、完善社區(qū)文體設(shè)施、加強(qiáng)社區(qū)教育和提高居民就業(yè)能力、完善市場環(huán)境、提供就業(yè)平臺等方面予以更多關(guān)注，將企業(yè)發(fā)展和履行社會責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來，以企業(yè)的良性發(fā)展助力城中村社會治理水平的提升。

多種手段提升治安管理水平，調(diào)動多方參與社區(qū)治理

加強(qiáng)安保工作人防物防技防各環(huán)節(jié)的規(guī)范和投入力度。一方面要加強(qiáng)對硬件設(shè)施的投入力度，另一方面要加強(qiáng)在人力方面的管理和投入。政府和股份公司都需要適當(dāng)提高安保人員工資，增加治安經(jīng)費投入。在提高保安人員社會保障水平的同時，也應(yīng)參照專業(yè)保安公司的標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)安保人員，提高安保人員素質(zhì)，精簡安保隊伍人數(shù)，實現(xiàn)安保隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化。在增加社區(qū)警力的同時，充分調(diào)動居民參與到社會綜合治安管理中來。在技防設(shè)備需要更新、人防力量不足的情況下，讓居民自覺維護(hù)治安秩序、及時發(fā)現(xiàn)險情，能夠從源頭上防止治安案件的發(fā)生。

創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，推動外來人口融入

鑒于多數(shù)外來人口既很少和本地人來往，也不關(guān)心城中村公共事務(wù)，歸屬感和責(zé)任感都比較薄弱的現(xiàn)狀，從短期來看，在公共文化方面加強(qiáng)建設(shè)是能夠較快讓外來人口融入城中村生活的方式。此外，城中村是城市化進(jìn)程中的特殊產(chǎn)物，福田區(qū)的城中村在全國范圍內(nèi)也是獨具特色、難以復(fù)制的，改善城中村的治理面貌，提升城中村的治理水平，是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅僅需要政府和股份公司的努力，也需要其他社會力量提供智力支持。

（課題組成員：王文福、陳作智、聶志剛）