【摘要】推行權力清單制度是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措,是對國家治理的制度性回應。自國務院各部門公開行政審批項目歸總清單后,各級地方政府紛紛公開各種權力清單,取得了一定成績,但也存在現(xiàn)實困境。文章擬從地方政府推行權力清單的現(xiàn)實困境入手,以期為權力清單的順利推行提供建議。
【關鍵詞】地方政府 權力清單 現(xiàn)實困境
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
權力清單的法律困境
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),以正式形式指出要依法公開行政權力列表和權力運行流程,在地方各級政府推行權力清單,但卻始終沒有以法律或者政府規(guī)范文件的形式對其進行界定,這就導致了在推行權力清單的過程中,產(chǎn)生了一些誤讀,使得權力清單與相關的法律法規(guī)產(chǎn)生了沖突。
權力清單定位困難。根據(jù)《決定》,權力清單應該是地方各級政府及其工作機構的權力列表和權力運行流程圖。遺憾的是,目前諸如“各部門不得在公布的清單外實施其他行政審批”、“行政權力進清單,清單之外無權力”的觀念占據(jù)了輿論的主流,這無疑是公眾乃至一些學者對于權力清單定位的誤讀所導致的結果,這些誤讀所帶來各種各樣的問題同樣值得我們警惕。當前的一些觀點,往往把權力清單的效力等同于法律,甚至凌駕于法律之上?!秶鴦赵恨k公廳關于公開國務院各部門行政審批事項等相關工作的通知》中明確規(guī)定:各部門不得在公布的清單外實施其他行政審批。關于這一點,有學者表示:“不在權力清單中把一項權力公布出來,你行使的話就是越權,要承擔責任。”而按照依法行政的要求,行政權只能來源于法律,行政權的使用必須服從法律,并受法律約束。②那么權力清單是否為法律呢?《立法法》、《行政法規(guī)定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》等相關法律對于我國法律、法規(guī)的制定做出了明確界定,通過以上的相關法律,則可以為權力清單的判定提供相應的根據(jù)。法的判斷標準至少包括制定主體、制定程序、公布方式等多個要素,只要某一規(guī)范不符合其中任何一個要素,則從形式上可以斷定不是法的形式。③而從當前發(fā)布的一些權力清單的情況看,是并不符合這些法的判斷標準的。所以這樣的觀點無疑是本末倒置的,把法律置于權力清單之后,甚至權力清單隱隱在法律之上的趨勢更是不符合依法治國精神的行為。
也有一些學者認為,權力清單應該定位為行政規(guī)范性文件,而實際上,權力清單并不適宜作為行政規(guī)范性文件,原因在于:一方面,根據(jù)《政府信息公開條例》第十條就可以看出,政府信息公開中,有關于行政許可與規(guī)范性文件屬于不同的兩個類別。另一方面,在當前公布的很多權力清單之中,往往都是通過網(wǎng)絡的渠道進行公開,而沒有以規(guī)范性文件的方式進行公開,例如已經(jīng)公布的北京東城區(qū)和西城區(qū)的權力清單等。
那么權力清單的法律定位應該是什么?學者申海平的定位非常中肯且具有參考意義。他認為,權力清單應該作為一種把政府信息向不特定人群公開的行為,即主動的信息公開。原因在于,盡管當前各地方政府公開的權力清單,存在著各種各樣的差異,但是其內(nèi)容主要都有兩個部分,即行政權力包含的內(nèi)容、相應的信息和權力的運行流程,前者包括各項行政權力的名稱、實施主體、實施依據(jù)等等,而后者則包括行政權力運行過程中的辦理流程以及相關的步驟。
《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)的第二章“公開的范圍”,對于行政機關應當主動公開的政府信息的范圍劃定了明確的范圍。而之前提到那兩部分則與《條例》的第二章內(nèi)容有重合之處,其中第九條就規(guī)定,反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的政府信息,行政機關應當主動公開;而第十條則規(guī)定,行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請行政許可所需要提交全部材料目錄及辦理情況,縣級以上各級人民政府應根據(jù)各種的職能范圍進行重點公開。無疑,權力清單定位為政府信息的主動公開舉措是非常適宜的。但是,時至今日,對于權力清單的法律性質(zhì)和定位,有關部門仍然沒有給出相應的正式文件,所以其定位模糊的困境依然存在。
權力清單的法律陷阱。由于之前所說的權力清單的法律定位模糊問題,則容易導致以下情況的出現(xiàn):當一項法定的行政權力未列入到行政機關的權力清單時,無疑就會導致公共利益的損害。試想,如果一項行政權力未納入權力清單,需要行使該行政權力時,行政機關就會囿于權力清單的桎梏而不能作為,而這種不作為則往往意味著對于公共利益的損害。
如果行政機關將不屬于法律所賦予的行政權力納入到權力清單之中,行政機關不僅要承擔行政違法的后果,更會讓公眾對于政府喪失信任。雖然權力清單的范圍要按照相關的法律、法規(guī)劃定,可是實際上,則不可能完全避免將不屬于自身的或者法律范圍以外的行政權力納入行政機關的權力清單之中,在這種條件下,就會產(chǎn)生違法行為。雖然目前還沒有由于權力清單而使得行政機關違法的情況出現(xiàn),但是這樣的可能依然值得警惕。
當一些法律、法規(guī)制定出臺或者改動后,并未及時地調(diào)整權力清單,就會導致該法律法規(guī)生效的滯后情況。這是由于權力清單的發(fā)布、修改同意也要遵循相應的程序和規(guī)章,所以在實效性上必然會滯后于法律法規(guī)。
權力清單的主體性困境
主體能力性困境。主體能力的困境體現(xiàn)在對于行政權力的劃分上,推行權力清單本意是督促行政機關認真、積極地將其行政權力列入清單,從而使得公眾可以更加容易地進行監(jiān)督,真正實現(xiàn)“把權力關進制度的籠子”的目的。在理論上,如果行政機關能夠在制定權力清單的過程中,按照相關法律、法規(guī),認真、審慎地對于自身權力進行梳理并進行公開,實現(xiàn)對于行政權力的依法規(guī)范,這無疑是非常有意義的。但是在現(xiàn)實中,不同級別的政府所掌握的行政權力紛繁復雜,加之各級政府主體能力的有限性和差異性,要進行清晰、完全而且正確的梳理則是非常難以實現(xiàn)的。舉例來說,根據(jù)北京市西城區(qū)和東城區(qū)分別公布的權力清單,可以發(fā)現(xiàn),西城區(qū)為223項,而東城區(qū)則為416項。而根據(jù)《行政許可法》第14~17條的規(guī)定,包括臨時性許可在內(nèi)的行政許可僅能由法律、法規(guī)、規(guī)章設定。所以,同為北京市的區(qū)級政府,法律法規(guī)所賦予東城區(qū)和西城區(qū)的行政權力應該是相同的,但實際上的情況卻呈現(xiàn)如此大的差異,拋開其他因素,不得不說即使是對于同一級別的行政機關,對于權力的完全而正確的梳理依然是巨大挑戰(zhàn)。在這種條件下,印證了之前對于權力清單法律陷阱的擔憂:即難以避免出現(xiàn)權力清單發(fā)生遺漏或者將本不屬于自身的權力納入到權力清單中的現(xiàn)象,這種權力清單與相關法律、法規(guī)的沖突無疑是對于依法治國的極大挑戰(zhàn)。
在權力清單的運行過程中,行政機關本身的能力也遭遇到相應的技術困境。電子政務作為網(wǎng)絡技術與行政權力的結合,日益成為現(xiàn)代監(jiān)督行政權力的一種新興方式,并且也逐漸為普通公眾所接受,極大地提高了公眾參與的積極性和權力運行的透明度。但是,在權力清單的運行過程中,這方面的努力乏善可陳。一方面,相關的網(wǎng)絡知識比較缺乏,雖然網(wǎng)絡平臺方便快捷,但是要進行及時充分的利用,對于行政機關的工作人員特別是領導干部的自身素質(zhì)就提出了比較高的要求,而讓各級政府工作人員迅速適應這一新的工作方式也是難度不小。另一方面,網(wǎng)絡平臺的更新速度緩慢,內(nèi)容陳舊。比如,義烏市雖然建立了權力清單在線監(jiān)督系統(tǒng),但是其頁面大多為口號式的內(nèi)容,內(nèi)容和表達并不貼近公眾,而其更新速度更是不敢恭維,以新浪微博的“廉潔義烏”(中共義烏市紀律檢查委員會微博)為例,最近的更新是5月11日,距今已經(jīng)長達一個月無更新,而5月11日之前的更新則停留在4月29日。如此低的更新速度和單薄的內(nèi)容,該微博的關注人數(shù)僅407人就不足為奇了。
主體利益性困境。公共選擇學派的代表人物布坎南認為:“公共選擇是政治上的觀點,它從經(jīng)濟學家的工具和方法大量應用于集體或非市場決策而產(chǎn)生。”④根據(jù)傳統(tǒng)的經(jīng)濟理性人假設,人性是自私的,并且無時無刻地不在追逐自身的最大利益,按照經(jīng)濟學家唐斯的話來說,就是“以既定的輸入獲得最大的輸出,或以最小的輸入獲得既定的輸出”⑤。在繼承該假設的情況下,公共選擇學派將其適用的范圍擴大到行政機關使用行政權力以及公共政策的選擇層面:即使在政治活動中,官員的行為也可以參照經(jīng)濟理性人。
布坎南還認為,公共決策的過程與市場過程一樣,實際上同樣是利益的交換過程,政府無法也不會完全代表公共利益。政府的大多數(shù)政策取決于官員、利益集團之間的利益沖突和協(xié)調(diào),同時由于官員與普通人一樣都在追求自身的最大利益,那么公共利益就被極大地忽視了。從這個角度也就不難解釋在當前的權力清單推行中產(chǎn)生的種種現(xiàn)象:一些行政機構往往將很多無關緊要的,沒有油水可撈的行政審批項目下放,而把所謂的“硬貨”依舊攥在手中,追求自身利益最大化;同時,由于相應的權力往往意味著相應的責任,而往往存在很多責任與利益不對等的行政權力,這類權力往往也是被下放的主要對象,也從一定程度上催生了地方各級政府不作為行為的增加,抱著“多做多錯,不做無錯”的心態(tài)行使權力。
權力清單的參與困境
推行權力清單的目的在于曬權,即將各級行政機關的權力內(nèi)容和權力運行流程向公眾公開,使公眾得以更方便地參與到對權力的監(jiān)督中去,以期增加行政機關的透明度,將“權力關進制度的籠子里”。但在實際的權力清單的推行過程中,公眾參與的水平不太令人滿意,其中的困境集中在三個方面。
信任困境。阿爾蒙德認為,信任在公民進行政治參與的過程中扮演著重要的角色。正如他所說:“如果普通男女要參與民主的政治過程,他們必須有這樣的感覺,即自己的參與是安全的,他們表達自己的政治見解不至于招來什么風險,而且相對于與其交談的人而言,他們覺得自己是自由的。”⑥
阿爾蒙德認為,這種安全感就可以理解為“對于他人的信心”,這種信心在某種程度上可以體現(xiàn)為一種信任。而在我國,這種社會信任感的缺失不僅僅體現(xiàn)公民個人領域,即跌倒老人無人敢扶,車禍人員無人敢救等現(xiàn)象,也體現(xiàn)在對地方政府信任感的缺失。根據(jù)有關調(diào)查結果,對中央政府和中國共產(chǎn)黨表示“信任”的公民比例為94.56%,對縣/市一級政府則下降至68.67%,到了村委會/居委會這樣的基層機構則跌至60.21%,⑦可以想象,對于一個信任度偏低的地方政府,公眾的參與積極性無疑會受到相應的影響。而權力清單,簡單的來說就是一個曬權的過程,其受眾則是普通公民。
回應性困境。根據(jù)阿爾蒙德的研究,在五個國家表示能夠影響地方政府的人當中,曾經(jīng)實際嘗試過發(fā)揮影響的,至少三倍于那些說自己不能夠影響的人,由此他得出結論,一個人是否實際進行政治參與就與其實際經(jīng)驗有關,即與進行政治參與的結果有關,⑧這也說明對于公民政治參與的結果和實際經(jīng)驗往往可以強化或者減弱其政治參與的動機,從而改變公民進行政治參與的行為和意識。
從我國公民政治參與的結果來看,政府對于公眾參與行為的回應并不令人滿意,對公民的參與行為要么不回應,要么消極回應甚至威脅性回應,進行打壓,導致公民政治參與的效能感很差,使得公民的政治參與意識降低。這方面有很多事件值得我們深思,如最近發(fā)生的廣州區(qū)伯“被嫖娼”事件,作為一個長期堅持監(jiān)督公車私用的草根人物,其在新浪微博的關注數(shù)達到了二十多萬,具有一定的網(wǎng)絡影響力,其在長沙跨省監(jiān)督廣州公安公車私用的過程中“被嫖娼”拘留,隨后又被釋放,雖然真相無從所知,但是不禁使人產(chǎn)生聯(lián)想,如果公眾的參與都是如此的回應,那么對于公眾來說,參與的成本就太高了,其參與的效能感和積極性則更是無從談起。而前文所述“廉潔義烏”新浪微博,則是回應性較差的代表之一,集中體現(xiàn)很多地方政府設置網(wǎng)絡監(jiān)督平臺后表現(xiàn):更新間隔長且不規(guī)律,對于監(jiān)督無回應,更新內(nèi)容口號式的動員居多,不貼近公眾的生活,公眾連閱讀的動力都沒有,更枉論參與其中了。
“搭便車”困境。新古典經(jīng)濟學家奧爾森將經(jīng)濟理性人作為其理論的邏輯起點,即個體總是在追求自身利益的最大化,成本—收益計算是個體行為最基本的特征。而產(chǎn)生集體行為的動力在于,一個集體中擁有相似的共同利益。在此基礎上,他認為:“在一個集團范圍內(nèi),集團收益是公共性的,即集團中的每一個人都能共同且均等地分享它,而不管他是否為之付出了成本。集團收益的這種性質(zhì)促使集團的每個人想‘搭便車’而坐享其成。”⑨同時,他指出,即使排除了個人收益等物質(zhì)利益,從社會關系角度看,集體的規(guī)模越大,集體成員之間的情感關系就越薄弱,社會性的激勵因素影響也就越小。從奧爾森的理論看,就不難理解權力清單所遭遇的參與困境了,公眾囿于住房難、上學難、看病難等生活壓力,其精力和時間成本都往往投入到可以緩解壓力的方面,無暇也不會將精力和時間投入收益較小的政府監(jiān)督活動中,在這種情況下,“搭便車”行為無疑是一種符合成本—收益計算的行為。
綜上所述,權力清單作為增強行政機關透明度,規(guī)范權力運行的重要舉措,無疑是對于國家治理的制度性回應,也是建立服務性政府的一次積極的努力。而要克服當前遭遇的困境,無疑需要從以下幾個方面進行努力:出臺相應的法律、法規(guī)或者規(guī)范性文件明晰權力清單的定位,防止權力清單僭越法律情況的出現(xiàn),在權力清單與法律相悖時,以法律為優(yōu)先;提高行政機關工作人員的素質(zhì),努力克服主體能力的困境,與此同時,加強專家論證的力度,盡可能完善權力清單的內(nèi)容,避免出現(xiàn)權力清單中行政權力的遺漏或者多余;最后,地方政府應當按照法律、規(guī)章、制度辦事,防止“上面有政策,底下有對策”情況的出現(xiàn),提高各級地方政府的公信力,使得公眾信任地方政府。同時,加強對于公眾參與的回應性,利用網(wǎng)絡平臺,完善公眾監(jiān)督渠道,使得權力清單與責任清單落到實處。
(作者單位:鄭州大學公共管理學院)
【注釋】
①吳光于:“行政權力進清單,清單之外無權力”,《新華每日電訊》,2014年10月20日。
②葉必豐:《行政行為原理》,北京:商務印書館,2014年,第189~190頁。
③申海平:“權力清單的定位不能僭越法律”,《學術界》,2015年總第200期。
④[美]布坎南:《自由、市場和國家》,北京經(jīng)濟學院出版社,1988年,第18頁。
⑤[美]艾倫·艾薩克:《政治學:范圍與方法》,杭州:浙江人民出版社,1987年,第283頁。
⑥⑧[美]阿爾蒙德,維巴:《公民文化》,北京:商務印書館,2014年,第224頁,第156頁。
⑦王麗萍,方然:“參與還是不參與:中國公民政治參與的社會心理分析—基于一項調(diào)查的考察與分析”,教育部2006年“當代中國公民政治參與的社會心理分析”項目。
⑨[美]曼瑟爾·奧爾森:《集體行動的邏輯》,上海人民出版社,2013年,第4頁。
責編/韓露(實習)