【摘要】民族認(rèn)同感經(jīng)過法律的確認(rèn),形成了制度意義上的公民民族成份,學(xué)理上稱為族籍。族籍確認(rèn)權(quán)具有國(guó)家權(quán)力屬性,多重原則的輕重異位、次序顛倒造成了我國(guó)公民族籍登記中諸多問題。如能重構(gòu)民族成份的法律概念,構(gòu)建多元的登記體系輔之以更為完善的民族優(yōu)惠政策標(biāo)準(zhǔn),則能夠一定程度上紓解這些問題。
【關(guān)鍵詞】民族成份 族籍 族籍確認(rèn) 對(duì)策
【中圖分類號(hào)】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
族籍是公民享有的公法上歸屬于某一民族的身份與地位。如同國(guó)籍一樣,族籍代表著個(gè)人的自我認(rèn)同、族群共同體的接納與國(guó)家制度的肯定與確認(rèn)。在我國(guó),相關(guān)的國(guó)家政策也總是以族籍作為政府肯定性行動(dòng)的前提條件,族籍與公民的民族權(quán)益息息相關(guān)。相關(guān)法律文件中,族籍經(jīng)常被表述為民族成份,是基于國(guó)家民族識(shí)別所確定的我國(guó)民族組成結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的具有法律效力的公民民族身份認(rèn)同。
民族成份確認(rèn)的基本原則
民族成份既涉及到公民父母族籍、撫養(yǎng)關(guān)系、民族歸化等客觀事實(shí)問題,又涉及到國(guó)家對(duì)于其族籍狀態(tài)的權(quán)威認(rèn)可,兩者兼?zhèn)鋭t形成了公民具有法律效力的民族身份。行政機(jī)關(guān)對(duì)于公民族籍的確認(rèn)應(yīng)當(dāng)遵循一定的基本原則。目前,我國(guó)法律制度也一定程度上有所體現(xiàn)。
血統(tǒng)原則。血緣在人類民族意識(shí)萌生之初便是天然維系人們使之成為一個(gè)共同體的紐帶。從歷史源流上看,民族認(rèn)同先于國(guó)家的產(chǎn)生,是否接納與承認(rèn)某人為某一民族的成員,其標(biāo)準(zhǔn)是在歷史的過程中自然而然地在本民族中形成的,甚至這種標(biāo)準(zhǔn)先于語(yǔ)言和文字的出現(xiàn)而沒有明確的表達(dá)與記述。是否會(huì)運(yùn)用民族語(yǔ)言、了解本民族文化、通曉本民族歷史、信仰某一宗教、保留本民族生活習(xí)慣,這些都可能構(gòu)成一個(gè)民族是否認(rèn)同其成員的標(biāo)準(zhǔn)。眾多標(biāo)準(zhǔn)之中,血統(tǒng)往往具有主導(dǎo)的地位。當(dāng)前,很多少數(shù)民族年輕一代受漢族文化以及西方文化影響較大,越來(lái)越偏離了族人世代傳承的生活模式,造成一些輿論對(duì)他們族籍的不認(rèn)同。各民族對(duì)于其成員的標(biāo)準(zhǔn)各有不同,然而較為共通的一點(diǎn)即是需要成員與本族人具有一定的血緣上的聯(lián)系。通過血統(tǒng)判斷族籍,也是實(shí)現(xiàn)公平公正最為簡(jiǎn)單有效的做法。
族籍與國(guó)籍有一定的相似性,但也有不同。國(guó)家對(duì)國(guó)籍的確認(rèn)往往在出生地與血統(tǒng)等因素間權(quán)衡考慮,族籍確認(rèn)的相關(guān)制度中更重要的因素應(yīng)當(dāng)是血統(tǒng)。因?yàn)槊褡宓谋驹醇词蔷哂泄餐y(tǒng)因素的人相互聚集在一起而形成的人的共同體。然而,我國(guó)新近的規(guī)定卻對(duì)上述觀念提出了挑戰(zhàn)。國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)與公安部制定的《中國(guó)公民民族身份登記管理辦法》(以下稱為《登記辦法》)無(wú)疑對(duì)血統(tǒng)原則為基礎(chǔ)的族籍確認(rèn)制度進(jìn)行了突破。依該規(guī)章第七條,公民可在18歲以前由于撫養(yǎng)關(guān)系的客觀變化,變更為繼父母或養(yǎng)父母的民族成份。我國(guó)一直重視少數(shù)民族權(quán)益保護(hù),該規(guī)定創(chuàng)造了新的族籍連接點(diǎn),關(guān)涉許多人的族籍權(quán)益,有必要進(jìn)行慎重論證。
便利撫養(yǎng)原則。確認(rèn)公民族籍往往發(fā)生在其尚未成年之時(shí),為了未成年人利益考慮,出于家庭關(guān)系的穩(wěn)定,可以從便利撫養(yǎng)義務(wù)履行的角度確定未成年人族籍,即采用與撫養(yǎng)人相同或與其民族風(fēng)俗習(xí)慣不相沖突的族籍。在一般情況下,撫養(yǎng)關(guān)系與血統(tǒng)原則具有一致性,未成年人父母就是其法律上的撫養(yǎng)義務(wù)人。當(dāng)然,在一些情況下由于婚姻、家庭關(guān)系的變化,也可能出現(xiàn)撫養(yǎng)義務(wù)人與未成年人不具有血緣關(guān)系的狀況。《登記辦法》第七條,就是在這種特殊情況下進(jìn)行的變通。
意思自治原則。民族認(rèn)同感是族籍形成的根源,個(gè)人的意思自治也可能決定族籍的歸屬。這種意思自治既體現(xiàn)在先天的族籍登記,也體現(xiàn)在后天的族籍歸化。然而,意思自治原則并不是族籍確認(rèn)的通用原則,由于血統(tǒng)成分的客觀性以及未成年人意志法律效力的不完全性,意思自治原則往往讓位于前述兩種原則,受到一定的限制。同時(shí),為了公民族籍具有一定程度的穩(wěn)定性和確定性,族籍也不應(yīng)當(dāng)隨意變更?!兜怯涋k法》第六條第二款規(guī)定:“新增人口的父母民族成份不相同的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)其父母共同簽署的民族成份填報(bào)申請(qǐng)書予以確認(rèn)并登記。”此條規(guī)定了公民民族成份初始狀態(tài)的確定方式,也是公民在18歲以前唯一一次可以依據(jù)主觀選擇而影響民族成份的機(jī)會(huì),除此之外的其他事由皆是有關(guān)客觀的家庭情況變化。
對(duì)于此項(xiàng)規(guī)定有兩種理解方式:一是新增人口父母憑自己意志決定公民族籍。二是公民通過其法定代理人代為處分,決定自己的民族成份。兩者其實(shí)都不全面,此處雖體現(xiàn)了對(duì)于公民意志的尊重,但本質(zhì)上還是國(guó)家的行政權(quán)力的行使。這種尊重相對(duì)人意思表示的行政行為并不罕見,比如最常見的婚姻登記行為,即是在當(dāng)事人合意的基礎(chǔ)上有行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律而為的行政行為。如若將上述族籍登記中的父母共同簽署行為理解為代理人合意,則不能解釋為何當(dāng)事人不能依據(jù)合意而在公民18歲前變更其族籍。此外,《登記辦法》中僅規(guī)定了共同簽署可以確定族籍,如果父母不能達(dá)成合意,拒絕簽署那么如何確定相對(duì)人的族籍呢?是否這就意味著行政機(jī)關(guān)要拒絕登記?這種理解也是不恰當(dāng)?shù)?。所謂職權(quán)即有權(quán)力與責(zé)任雙重面向,公安機(jī)關(guān)有戶籍登記的職權(quán),也意味著有相應(yīng)的責(zé)任。正因?yàn)樽寮_認(rèn)的權(quán)力屬于公法權(quán)利,即使父母雙方拒絕簽署,具有確認(rèn)與登記職責(zé)的行政機(jī)關(guān)也不能放任“黑戶”的產(chǎn)生。
確定性原則。確定性原則是指公民的族籍狀態(tài)應(yīng)當(dāng)相對(duì)穩(wěn)定,不能隨意頻繁變更。這一原則體現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一,公民族籍確認(rèn)的范圍有所限制,一般可以在父母的族籍范圍中選擇;其二,公民族籍的變更受到限制,不能任意變更。
根據(jù)《登記辦法》的規(guī)定,我國(guó)公民出生時(shí)族籍由父母意愿決定,十八歲前由于客觀撫養(yǎng)關(guān)系的變化才能提出申請(qǐng),也就是說(shuō)對(duì)于其本人而言,十八歲前其民族成份是既定的,一般不得變更。值得注意的是其中第八條規(guī)定“未滿十八周歲公民變更民族成份,應(yīng)當(dāng)由其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人提出申請(qǐng)”,目前尚未有相關(guān)的細(xì)化規(guī)制,此處應(yīng)依文義解釋當(dāng)理解為父母是以自己身份向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng),并非作為未成年人的法定代理人代為提出。也就是說(shuō),公民未成年時(shí)其族籍不由自己決定。族籍的確定實(shí)際是國(guó)家對(duì)于多種因素的綜合考慮,現(xiàn)行規(guī)范主要是對(duì)于未成年人客觀撫養(yǎng)狀態(tài)及其父母意愿的考慮,在眾多因素中個(gè)人意愿并非決定性因素??梢?,立法者較為認(rèn)同族籍確認(rèn)權(quán)是公權(quán)力決定的事項(xiàng),不由私人意志,甚至不由確認(rèn)對(duì)象本身的意愿自由決定。公民的申請(qǐng)只是對(duì)依申請(qǐng)行政行為的啟動(dòng),族籍的標(biāo)準(zhǔn)依然由客觀法定。
多重原則的法律問題
從目前立法來(lái)看,我國(guó)族籍登記制度采取的是多重原則的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。在多種族籍確認(rèn)原則中,立法者特別注重的是社會(huì)中家庭關(guān)系的穩(wěn)定,尤其是撫養(yǎng)關(guān)系的穩(wěn)定與撫養(yǎng)義務(wù)實(shí)現(xiàn)的便利。依現(xiàn)有規(guī)定,當(dāng)父母婚姻關(guān)系發(fā)生變化或者撫養(yǎng)關(guān)系發(fā)生變化就可能申請(qǐng)變更為繼父母、養(yǎng)父母的民族成份。這無(wú)疑是出于對(duì)未成年人利益的一種保護(hù)。民族成份代表著一定的生活習(xí)慣、宗教信仰和道德準(zhǔn)則,變更為現(xiàn)有家庭的民族成份能有更利于未成年人的撫養(yǎng),使其適應(yīng)新的家庭環(huán)境。
然而這種規(guī)定卻造成一種血緣關(guān)系與族籍狀態(tài)的割裂,使得在沒有經(jīng)過未成年人本人同意的情況下,讓其拋開已經(jīng)形成民族認(rèn)同具有親緣關(guān)系的民族,變更為一個(gè)陌生的民族成份。從根本上講,這是由于忽視了未成年人本人的民族認(rèn)同所造成的。我國(guó)法律雖不承認(rèn)未成年人具有意志健全的行為能力,但這并不代表未成年人自己的意志不具有法律意義。作為未成年人的法定代理人,父母也僅僅能為未成人從其本人的利益出發(fā)而做出一定的行為。這也是將未成年人設(shè)想成為意志成熟的理性人所作的考慮。離婚訴訟中,子女自己的意愿也可以成為裁斷撫養(yǎng)關(guān)系的因素。由此可見,法律并不否定未成年人自己意志的存在。另外,對(duì)于一個(gè)民族的認(rèn)同是在日積月累的過程中形成的民族認(rèn)同,在人的思維中逐漸強(qiáng)化,并非在一個(gè)時(shí)間點(diǎn)就可以從無(wú)到有。青少年必然能夠形成一定的民族認(rèn)同觀念。而在《登記辦法》的規(guī)定當(dāng)中,父母或者其他的監(jiān)護(hù)人決定了未成年人民族成份的初始狀態(tài)與變更申請(qǐng)權(quán),自然會(huì)造成與未成年人本人觀念的脫節(jié)。
舉個(gè)例子來(lái)說(shuō),繼父母為了共同生活的便利,將繼子女的民族成份變更與其相同,就可能造成繼子女對(duì)新的民族成份沒有認(rèn)同感,一些新的民族習(xí)慣難以適應(yīng),造成生活上的困擾。而且依據(jù)《登記辦法》規(guī)定,本人能夠申請(qǐng)變更回原有族籍的機(jī)會(huì)只有年滿十八周歲后的兩年內(nèi),對(duì)于一些消息閉塞交通不便的民族自治地方或民族聚居區(qū),這一期限轉(zhuǎn)瞬即逝。再如,從小與養(yǎng)父母生活在一起的未成年人,如果希望變更為與養(yǎng)父母同樣的民族,而養(yǎng)父母出于對(duì)其本來(lái)族籍的尊重未與變更,則終身沒有機(jī)會(huì)變更為自己認(rèn)同的民族。不得不說(shuō),我國(guó)的這一規(guī)定充滿著濃厚的父權(quán)主義色彩,子女的族籍幾乎完全由父母決定,而本人沒有發(fā)言權(quán)。
此外,顯而易見,為了享有更多的族籍權(quán)益,必然會(huì)有人惡意制造新的連接點(diǎn)。通過收養(yǎng)、婚姻關(guān)系的變化來(lái)為子女改變族籍。這樣自然會(huì)影響正?;橐黾彝ド畹纳鐣?huì)秩序,產(chǎn)生惡劣的社會(huì)影響。也會(huì)有人通過少數(shù)民族身份參加高考,進(jìn)入高校后改為漢族等其他民族來(lái)就業(yè)。這些都會(huì)使得國(guó)家預(yù)期的少數(shù)民族優(yōu)惠政策的行政目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn),惡意的投機(jī)者侵占本應(yīng)分配給真正需要政策天平傾斜的人們的機(jī)會(huì),造成社會(huì)不公。產(chǎn)生上述問題的癥結(jié)在于《登記辦法》更多地考慮了撫養(yǎng)關(guān)系實(shí)現(xiàn)的便利,將其置于超過公民與本民族血緣之上的地位。
這種便利撫養(yǎng)的原則看似是為了保護(hù)未成年人的利益,然而在族籍問題中卻未必是最有利于未成年人的選項(xiàng)。1989年聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》中規(guī)定:“關(guān)于兒童的一切行動(dòng),不論上由公私社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行,均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要考慮”,確立了兒童權(quán)益最大化原則,目前成為世界各國(guó)普遍共識(shí)。《登記辦法》中的規(guī)定更利于撫養(yǎng)關(guān)系中義務(wù)方義務(wù)的履行,卻不一定是權(quán)利方利益最大的方式。對(duì)于未成年人的利益,應(yīng)當(dāng)通過更為復(fù)雜的程序去衡量。他山之石,可以攻玉,美國(guó)經(jīng)常派社工進(jìn)入家庭去了解未成年人的監(jiān)護(hù)狀況,評(píng)定其監(jiān)護(hù)人是否合格。兒童的重大事項(xiàng)往往不能僅憑父母的一己好惡,是否有利于兒童獲得最大利益,往往需要用社會(huì)普遍共識(shí)來(lái)定奪。對(duì)于兒童的族籍權(quán)益,也可以考慮采用一定的行政程序,由行政機(jī)關(guān)或者法院進(jìn)行個(gè)案判斷。
質(zhì)言之,上述問題的根源就在于對(duì)于族籍確認(rèn)中的多種原則的重要性差別沒有梳理清楚,本末倒置,輕重未分。在血統(tǒng)原則、便利撫養(yǎng)原則、意思自治原則和確定性原則中,應(yīng)當(dāng)以血統(tǒng)原則作為最為根本的原則,具有基礎(chǔ)性地位。而《登記辦法》中未有足夠的體現(xiàn)。便利撫養(yǎng)原則應(yīng)當(dāng)作為個(gè)案衡量的補(bǔ)充性原則,而不應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造連接點(diǎn)凌駕于血統(tǒng)原則之上,否則就容易成為惡意變更族籍的法律漏洞,更加不利于保持穩(wěn)定的家庭關(guān)系和營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。確定性原則雖然重要,卻應(yīng)當(dāng)給予意思自治更多的空間,以保障公民應(yīng)當(dāng)享有的族籍權(quán)益。目前《登記辦法》中滿十八歲兩年內(nèi)才能申請(qǐng)變更的條件,尚不足以充分體現(xiàn)意思自治原則。即便是為了族籍的確定性考慮,也可將時(shí)間條件放寬,對(duì)變更的次數(shù)進(jìn)行限制。
民族成份確認(rèn)原則問題的對(duì)策
其一,確立血統(tǒng)原則的基礎(chǔ)地位,將民族成份概念回歸到血統(tǒng)原則決定的本來(lái)軌道上。論及民族成份的本來(lái)之義,就在于血統(tǒng)。美國(guó)每年吸納大量的移民,其國(guó)內(nèi)種族成份十分復(fù)雜。在這種環(huán)境下,國(guó)民普遍已經(jīng)淡漠了民族觀念。然而時(shí)常卻聽說(shuō)有美國(guó)人對(duì)于自己的種族這樣表述:“我是十六分之一波多黎各人。”在一個(gè)文化、語(yǔ)言、習(xí)慣甚至意識(shí)形態(tài)已經(jīng)高度融合的社會(huì),民族剝離了歷史長(zhǎng)河下留下的印記,依然會(huì)顯示出血統(tǒng)原則的本來(lái)面目。民族成份本就由父母血緣決定,這種方式更為客觀,不會(huì)產(chǎn)生前面所講的不確定因素。
其二,厘清民族成份的概念體系,建立與族籍概念不同的民族成份概念。正如同我國(guó)的戶籍與籍貫是兩個(gè)不同的概念一樣—前者標(biāo)示著客觀的事實(shí)和國(guó)家認(rèn)可,后者是從父從祖的自我認(rèn)同的地理歸屬;族籍與民族成份也可以通過立法確定為內(nèi)涵不同的兩個(gè)概念。在這樣的概念體系下,族籍是經(jīng)由國(guó)家公權(quán)力確認(rèn)的公民的民族歸屬,一人只有一個(gè)族籍,具有唯一性。而民族成份是公民血緣上的比例關(guān)系的客觀反映,不可改變;民族成份也可以存在多元的樣態(tài),公民的民族成份可能包含不止一種民族。比如,一個(gè)父母一方為蒙古族一方為漢族的中國(guó)公民,血統(tǒng)上一半為蒙古族一半為漢族,這種狀態(tài)即是該公民的民族成份。“成分”本身就有“構(gòu)成事物的不同因素”之義,將公民的民族成份的概念確定為不同民族的比例關(guān)系,也是回歸其更為貼切的語(yǔ)言本意。
血統(tǒng)比例的民族成份概念有利于政府的肯定性行動(dòng)的實(shí)施。在一些需要給予少數(shù)民族優(yōu)惠條件的情況下,相關(guān)的法律制度可以對(duì)施惠對(duì)象的范圍進(jìn)行更精準(zhǔn)的把控,同時(shí)實(shí)現(xiàn)客觀公正。如一些民族成份的規(guī)定可以實(shí)現(xiàn)差別化的細(xì)致的政策劃分。在當(dāng)下信息化時(shí)代背景下,要實(shí)現(xiàn)細(xì)致的民族成份登記并不存在技術(shù)上的難度。此外,許多外籍人士長(zhǎng)期在華工作生活,與中國(guó)公民通婚,甚至在一些城市形成了聚居現(xiàn)象。這其中不乏希望加入中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)人。亟需我國(guó)在出臺(tái)歸化法律制度的同時(shí),也需要考慮如何確定他們的民族。我國(guó)目前通過民族識(shí)別已經(jīng)確認(rèn)的民族種類顯然不能涵蓋這些人群。而如果民族成份采取對(duì)血統(tǒng)客觀記錄的方式,則這一問題并不難解決。
其三,落實(shí)意思自治原則,通過行政程序保障未成年人享有族籍變更權(quán),兼顧確定性原則的同時(shí)保障公民變更族籍的權(quán)利。對(duì)于未成年人應(yīng)當(dāng)通過一定的程序調(diào)查其家庭狀況,由行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)判定其族籍。避免父母自行決定族籍變更產(chǎn)生不利于未成年人的狀況,同時(shí)也可以防止惡意變更族籍的發(fā)生。既然族籍確認(rèn)權(quán)本質(zhì)上是國(guó)家公權(quán)力事項(xiàng),通過一定的行政程序?qū)ζ溥M(jìn)行干預(yù)也是應(yīng)有之義。為了具體判斷個(gè)案中族籍變更的情況,保護(hù)未成年人權(quán)益,應(yīng)當(dāng)適度放開族籍確認(rèn)中行政裁量權(quán),同時(shí)通過嚴(yán)格的行政程序保障公民權(quán)利,規(guī)范公權(quán)力行使,杜絕恣意行政的發(fā)生。對(duì)于成年公民,在符合法定條件的情況下,應(yīng)當(dāng)保障其變更族籍的權(quán)利。不應(yīng)以確定性原則為理由妨礙公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn),可以通過變更次數(shù)的限制體現(xiàn)族籍確定性原則,放寬申請(qǐng)變更的時(shí)間期限。
其四,杜絕利用原則惡意變更族籍,完善民族政策的受惠標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)對(duì)于少數(shù)民族的優(yōu)惠政策往往以族籍作為唯一標(biāo)準(zhǔn),這也使得其背后意味著太多的個(gè)人利益。自然要有許多人希望通過改變族籍獲得更多優(yōu)惠。除了族籍外應(yīng)當(dāng)引入其他的受惠標(biāo)準(zhǔn),依行政目標(biāo)的不同,對(duì)于一些肯定性行動(dòng)可以附加更多的條件,逐漸削弱族籍在其中的比重。從根源上杜絕惡意變更族籍的現(xiàn)象。一些針對(duì)少數(shù)民族公民的優(yōu)惠政策可以根據(jù)其性質(zhì)的不同而制定出更為綜合的標(biāo)準(zhǔn),比如參考公民是否會(huì)說(shuō)少數(shù)民族語(yǔ)言、通曉少數(shù)民族文化,是否在少數(shù)民族地區(qū)長(zhǎng)期居住等情況,綜合考慮是否給予一些特別待遇。
總之,我國(guó)現(xiàn)有族籍登記制度突破了傳統(tǒng)意義上的族籍觀念,產(chǎn)生了一系列前所未有的法律問題。我國(guó)民族情況與其他國(guó)家相比具有特殊性,在制度的設(shè)計(jì)中具有更多的發(fā)展空間與可能性。族籍或民族成份的登記是確認(rèn)公民民族身份的公權(quán)力行為,也是民族法律關(guān)系的起點(diǎn),具有十分重要的地位,尚需要更多理性思考。
(作者單位:中央民族大學(xué)法學(xué)院)
責(zé)編 /張曉