【摘要】全面推進依法治國決定頒布已滿周年，各項改革進入正軌，質疑與阻力也相伴而生，有人認為依法治國是喊口號、擺姿態(tài)。面對質疑必須明確，全面推進依法治國是全面建成小康社會的核心內容和重要支撐，是全面深化改革的強大保障和實現(xiàn)方式，是黨的領導制度化、科學化、規(guī)范化的助推機制。

【關鍵詞】依法治國　“四個全面”　法治指標評估體系 　人民主體地位

【中圖分類號】D0　　　　 　　　【文獻標識碼】A

2014年10月20日，黨的十八屆四中全會在北京正式召開，《決定》頒布至今已滿周年，全面推進依法治國各項事業(yè)正式邁入正軌。隨著法治改革邁入實質性階段，質疑與阻力也相伴而生。有人認為，全面推進依法治國不過是喊口號、擺姿態(tài)，隨著改革推進，法治便逐漸會被束之高閣，權力仍是改革推進的主旋律。類似質疑的出現(xiàn)，源于在部分人民群眾的直觀生活體驗中有法不依、執(zhí)法不嚴、司法不公等現(xiàn)象仍未發(fā)生根本性轉變，徇私枉法、釣魚執(zhí)法、枉法裁判等現(xiàn)象依然存在，這歸根結底在于法治建設進程與人民群眾的法治期待仍存在一定差距。

雖然上述問題確實不同程度地存在，但質疑本身卻是對我國法治進程的武斷、草率理解，與全面推進依法治國的決定初衷背道而馳，如果不充分予以澄清和回應，將導致法治改革反復不前、事倍功半。《決定》頒布伊始，習近平總書記便指出：“如果在抓法治建設上喊口號、練虛功、擺花架，只是葉公好龍，并不真抓實干，短時間內可能看不出什么大的危害，一旦出了問題就到了積重難返的地步，后果就是災難性的。”全面推進依法治國，是黨中央著眼當前、立足長遠、順勢而為、不得不為的決定，絕不是浮于紙面的口號和姿態(tài)。我們要準確把握全面推進依法治國的進程規(guī)律，用入木三分的改革措施推進法治整體進程，將全國上下共同凝聚到當前的法治建設中來。

依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局的關鍵支撐

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局。“四個全面”涉及內容盡管各有不同，但彼此密不可分、相互支撐。全面建成小康社會是黨的十八大確定的現(xiàn)階段奮斗目標，是“四個全面”中的目標系統(tǒng)。全面深化改革是黨的十八屆三中全會作出的重大決策，是圍繞目標而提供的動力系統(tǒng)。全面推進依法治國是黨的十八屆四中全會作出的戰(zhàn)略部署，是圍繞目標而確立的保障系統(tǒng)。全面從嚴治黨是以習近平為總書記的黨中央圍繞奮斗目標實現(xiàn)而采取的組織措施和提供的組織保證，是目標實現(xiàn)的控制系統(tǒng)。全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨共同支撐全面建成小康社會的實踐進程。“四個全面”的戰(zhàn)略部署開辟了中國共產黨治國理政新境界，將成為當前和今后一個時期推進中國特色社會主義事業(yè)的總方略、總抓手、總遵循。因此，全面推進依法治國絕不是所謂的口號和姿態(tài)，其作為改革事業(yè)頂層設計的重要一環(huán)，關乎全面建成小康社會成敗，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎，是新時代推動黨的建設科學化的重要轉折，必定要堅定不移地推進依法治國事業(yè)。

從全局來看，全面推進依法治國是全面建成小康社會的重要內容和支撐。黨的十八大報告明確將依法治國納入全面建成小康社會的目標：“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障。”這說明全面推進依法治國是全面建成小康社會的重要組成部分，依法治國是全面小康的重要內涵構成、題中應有之義。與此同時，全面推進依法治國也是全面建成小康社會的重要支柱和基礎要件。黨的十八屆四中全會指出：“全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。”這表明依法治國是全面建成小康社會的重要支柱、基礎要件，如果不能全面推進依法治國，那么，全面建成小康社會就會因法治保障缺失而走彎路甚至出現(xiàn)缺損。

具體而言，一方面，全面推進依法治國是全面深化改革的強大后盾和實現(xiàn)方式。當前中國正處于“千古未有之變局”，經濟邁入新常態(tài)、改革矛盾日益累積顯露、社會價值觀日趨多元，這些變化已遠超過了“短、平、快”的行政權力的承載力，唯有法治才能平衡各方利益，為多元社會主體共同參與深化改革提供穩(wěn)定可期的治理平臺，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此，習近平總強調：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。”當前全面深化改革進程要順利推進、全面深化改革成果要深刻鞏固，都必須在法治的軌道上運行，都要依靠法治形式規(guī)范和固化。另一方面，全面推進依法治國是全面提升黨的科學化水平的倒逼機制。中國共產黨是中國特色社會主義事業(yè)的最根本保證，但改革開放以來，面對前所未有的誘惑和挑戰(zhàn)，黨員中貪污腐敗、徇私枉法者有之，拉幫結派、搞團團伙伙者有之，地方保護、部門保護主義有之，這些正逐漸蠶食著黨的組織紀律性和與人民群眾的血肉聯(lián)系。要跳出“歷史周期律”，與時俱進地提升執(zhí)政能力、永葆黨的先進性，就必須堅持黨要管黨、從嚴治黨、依法治黨，提升全黨的法治思維、駕馭法治建設的能力，自覺在憲法法律范圍內活動，順應依法執(zhí)政的要求，全面提升黨的建設科學化水平。

主動把握和適應依法治國“新常態(tài)”

1978年，鄧小平在中央工作會議上重提法制：“要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”；1997年，中共十五大正式提出了依法治國基本方略；2014年，黨的十八屆四中全會首次以依法治國為主題，確立了全面推進依法治國的決定。至今，中國的法治建設已歷經普法教育、制度設計和實踐推進三個階段，中國特色社會主義法律體系基本形成，法治發(fā)展的模式也從外源性法治向內源性法治轉變。黨的十八大以來，我國法治建設成果尤為顯著：在立法層面，以一切改革都要于法有據(jù)為原則，立法機關積極開展法律的“立改廢”工作，《立法法》迎來頒布十五年來首次修改，中國特色社會主義法律體系日臻完善；在執(zhí)法層面，從一批批行政審批事項的取消和下放，到工商登記制度改革的全面鋪開，從一份份“權力清單”的公布，到行政事業(yè)性收費的不斷減少，在黨中央的統(tǒng)一部署下，簡政放權不斷縱深推進；在司法層面，廢止勞動教養(yǎng)制度，建立涉法涉訴信訪依法終結制度，全面推進審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開三大平臺建設，嚴格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，健全錯案防止、糾正、責任追究機制，司法人員分類管理、司法責任制、省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理……一系列規(guī)定努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受的到公平正義；在依法治黨層面，黨中央集中清理黨內法規(guī)，1978年以來制定的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，近四成被廢止或宣布失效，兩部黨內的“立法法”《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》及《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》公布，法治正成為治國理政的基本方式。

盡管我國法治建設成績顯著，但對全面推進依法治國“喊口號、擺姿態(tài)”的質疑，體現(xiàn)了人民群眾對法治的迫切期待與法治建設進程之間的齟齬，也反映了我國法治建設進程中對于時間因素的獨特要求。與西方相對從容的法治化進程相比，中國的法治化進程中存在著一個很強的人為的時間觀念：我國法治建設在撥亂反正和改革開放的歷史條件下起步，為適應當時的經濟改革主線，從時間角度提出的問題是，我們如何在一個較短的時間過程中盡快建立起一種新的行為規(guī)則和社會秩序。在傳統(tǒng)社會可資利用資源匱乏、法治基礎落后的前提下，盡管當時大多數(shù)人并沒有很強的法治觀念，但我們來不及等待法律觀念成熟生長起來再制定法律、要求人民遵守，而是借助于強大的國家力量開展大規(guī)模的、有億萬群眾參加的普法運動；盡管已制定的許多法律還未得到良好地執(zhí)行，但我們通過法律移植等方式制定了一個又一個的立法計劃，推出了一批又一批的法律，以期在十年至二十年的時間適應未來社會經濟發(fā)展的制度框架先期確立起來。這種爭取時間、縮短時間和趕超時間的政府推進式改革基本上取得了立竿見影的預期效果：公民法律素養(yǎng)大幅提高，中國特色社會主義法律體系基本建成，經濟發(fā)展水平也實現(xiàn)了歷史性飛躍。但這只是依法治國的起始階段，實現(xiàn)真正的法治國家、法治政府、法治社會卻面臨著新的問題。

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2012年底，除憲法外我國現(xiàn)行有效法律共有243件，行政法規(guī)721件，地方性法規(guī)8600多件，部委和政府規(guī)章2萬多件，法律制度數(shù)量不可謂不多，但有法不依、執(zhí)法不嚴、司法不公等現(xiàn)象依然廣泛存在，權力本位的觀念尚未發(fā)生根本改變。這便是急速的政府推進型改革之后必須面臨的法治問題：人民群眾在思想文化觀念層面仍然準備不足，尤其是大多數(shù)黨政領導干部仍然習慣于以權代法、以言廢法，法律文本與社會生活中的法律脫節(jié)嚴重。全面推進依法治國不僅要實現(xiàn)制度上的承接，更是行為方式、社會觀念轉換和再造的過程。在國家、市場、社會與法律體系之間相互影響的格局之下重塑法律文化，在法律實施之中逐漸轉變社會觀念，才能使人們在深層次上把握法治要求，根據(jù)法治精神推動立法、執(zhí)法、司法、守法走向更高水準，這是突破法治建設瓶頸的關鍵環(huán)節(jié)，也是全面推進依法治國取得實質性進展的當前必經階段。這必然要經歷不同社會階層、組織在法制框架之下沖突、說服、模仿、認同乃至產生信仰的過程，它需要一個扎實推進、耐心等待的改革長周期，標志著全面推進依法治國正式迎來法治改革“新常態(tài)”。

全面推進依法治國邁入“新常態(tài)”，則必須要克服革命性法治思維：急躁冒進地推進法治改革，簡單套用法治理論中的理想化標準來評判現(xiàn)實，期望在朝夕之間建成法治。其對改革的理解、思路、策略與當前現(xiàn)實背景脫節(jié)，一旦意識到現(xiàn)實的差距與挑戰(zhàn)則轉而對法治建設失去信心，認為法治建設不過是在全球法治大潮之下“喊口號、擺姿態(tài)”。類似質疑與態(tài)度，與全面推進依法治國之初衷背道而馳，忽視了法治建設全局中長遠與短期、理想與現(xiàn)實的戰(zhàn)略謀劃，若聽之任之則可能導致法治建設的偏頗、畸形乃至停滯。對此，我們必須明確：法治期待與現(xiàn)實固然可能存在差距，但全面推進依法治國不是一蹴而就的一場運動，它是一項長期的基礎性工程，猛藥去疴的階段已然過去，我們當前正處于實踐法制、觀念養(yǎng)成的長周期，必須用足夠的耐心和智慧為法治改革“破繭”凝神聚氣。

法治改革整體推進的二元機制

全面推進依法治國具有長周期性，但絕不意味著可以將法治建設暫時擱置乃至消極怠工，恰恰相反，法治建設決定全局成敗而必須與其他“三個全面”協(xié)調推進。黨的十八屆四中全會從憲法實施、科學立法、依法行政、公正司法、全民守法、法治隊伍、依法治黨等各個方面為全面推進依法治國制定了全面的路線圖、時間表，《決定》頒布一周年以來，如何將這份改革總設計圖因地制宜、持續(xù)有效地深入實施成為了改革新課題。

確立全面推進依法治國的硬指標體系。與一般改革事項不同，法治建設需要長周期持續(xù)投入而難以在短期內取得立竿見影的成果，在現(xiàn)行評估體系之下，地方政府往往難以獲得足夠的熱情與動力。因此，全面推進依法治國必須自上而下地確立強措施、硬指標。黨的十八屆三中全會提出：“建立科學的法治建設指標體系和考核標準。”黨的十八屆四中全會指出，“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系”。在《決定》所確立的整體改革框架下，建立法治指標評估體系，一方面能夠有效監(jiān)測和引導地方法治建設的方向，切實推進地方法治的完善與發(fā)展，另一方面能實現(xiàn)地方法治與國家法治的對接，保證國家與地方法治進程的一致性和統(tǒng)一性。法治評估既能有效帶動整個區(qū)域和社會組織的法治轉型，也能提高公職人員的法治服務意識和能力，從而不斷滿足人民日益增長的法治監(jiān)督和社會公正需求。

法治建設不僅需要通過評估和保障推進，但更需要建立科學的評估機制和指標體系。僅僅固守原有工作考核標準，簡單地套用評分制加以形式包裝，既不能充分體現(xiàn)法治指數(shù)的“推壓”功能，也容易進一步導致地方法治建設的“高分低能”。法治評估要通過科學化、常態(tài)化和制度化的機制確保全國上下法治統(tǒng)一，指明地方法治建設的前進方向和潛在問題，成為地方法治工作績效考核的重要依據(jù)，就要轉變當前法治評估自建、自評、形式化、片面化的現(xiàn)狀，不應僅限于通過體制內績效考核評估，還需要建立體制外的法治指數(shù)體系。對地方法治建設機器社會效果進行科學、系統(tǒng)評估，要從立法評估轉向司法評估和執(zhí)法評估，從事后評估轉向全過程評估，從官方評估轉向社會民意測量，從內部工作績效評估轉向社會效果評估。通過對地方法治發(fā)展的全方位測量，倒逼地方法治建設進步，確保地方法治建設沿著全面推進依法治國的整體規(guī)劃路徑持續(xù)穩(wěn)步推進。

發(fā)揮人民主體地位推進法治建設。全面推進依法治國不是公權力一家獨奏的獨角戲，更不是立法者、法官、檢察官、律師、法學家們的壟斷事業(yè)，而依賴于人民群眾乃至整個社會的積極參與，單純的質疑與動搖無助于法治事業(yè)的進步。一方面，國家公權力法治化運行的有效性取決于國家與社會的關聯(lián)程度，沒有嵌入社會的“強”國家事實上是脆弱的，強行構建的法律制度經受不起社會變遷的考驗。另一方面，正是通過國家與社會的共同推進，法治的潛在要素才能被真正激活，才能逐漸樹立公民的權利意識，重新強化衰弱的規(guī)則權威，有關法治的態(tài)度碎片化才得以重組為一種共識。最終，法治國家與法治社會的融洽關系實現(xiàn)持續(xù)地再生產。

因此在全面推進依法治國的進程中，國家力量與人民群眾參與實際互為條件，國家制度可以建立一個促進公民參與的開放環(huán)境，但人民群眾才是全面推進依法治國的最終主體和力量源泉，只有人民群眾積極投身法治實踐，國家制度才具有有深厚的推動力和執(zhí)行力。黨的十八屆四中全會提出的“深入推進科學立法、民主立法”、“健全依法決策機制”、“強化對行政權力的制約和監(jiān)督”、“保障人民群眾參與司法”、“推進多層次依法治理”等重要舉措都充分依賴于廣大人民群眾的主動參與和首創(chuàng)精神，從上到下建立法治評估體系也需要廣大人民群眾積極參與表達權益訴求。只有人民群眾主動通過法治途徑和形式管理國家事務，依靠自身行動追求立法民主、執(zhí)法公平、司法公正，才能推動國家法治體系逐漸落地生根乃至日臻完善；只有廣大人民群眾養(yǎng)成了自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的法治習慣，通過鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等推進多層次的依法治理，依法表達訴求、解決糾紛、權利救濟，我們才能取得法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的最終勝利。

全面推進依法治國道阻且長，我們并不因此失去信心和決心。任何一項偉大的事業(yè)都不是一蹴而就的，推動一個千年來人治傳統(tǒng)根深蒂固的國家、領導全球五分之一的人口邁向法治的歷史性創(chuàng)舉更是注定歷經曲折。全面推進依法治國邁入“新常態(tài)”，我們必須擁有足夠的改革毅力與智慧，以科學、系統(tǒng)的評估體系確保法治改革整體持續(xù)推進，發(fā)揮人民群眾的主體地位為改革提供不竭動力，齊心協(xié)力為實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢創(chuàng)建強有力法治保障。

（作者分別為中共陽泉市委黨校講師，中共陽泉市委黨校教授）

責編 /張蕾