【摘要】隨著經(jīng)濟發(fā)展及生活水平提高，公眾機動化能力越來越強，但嚴重的城市交通擁堵，造成環(huán)境污染，消耗了公眾時間。文章在借鑒西方城市治理經(jīng)驗基礎上，找出了TOD的本土化切入點，為政府扮演公共產(chǎn)品供給角色，承擔城市管理的重任，提供政策支持與理論依據(jù)。通過優(yōu)化空間布局，解決交通擁堵問題，實現(xiàn)城市精細化管理與可持續(xù)發(fā)展。
【關鍵詞】TOD 公共交通 政府 可持續(xù)發(fā)展
【中圖分類號】F2 【文獻標識碼】A
TOD—一種新的城市交通治理框架
西方通過戰(zhàn)后半個世紀的時間，對工業(yè)文明進行了深刻反思，在社會發(fā)展的觀念上產(chǎn)生了革命性變化，否定了“發(fā)展=經(jīng)濟增長”這種浪費資源和犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展觀，確立了環(huán)境、資源、人口、經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新理念。實際上，這是一種在滿足當代人們需求時，不危及后代人滿足其需要能力的新發(fā)展觀，其最大特點，就是把“可持續(xù)發(fā)展”作為了一種新的社會發(fā)展目標。①正是在這種背景下，20世紀80年代，美國建筑設計師哈里森·弗雷克為解決二戰(zhàn)以后，美國城市無限制蔓延與擴大，提出了治理城市交通的理論，英文是Transit-Oriented-Development，簡稱TOD。②
TOD是一種將公交系統(tǒng)與土地利用有機結合的城市發(fā)展理念，強調(diào)土地的合理開發(fā)與集約化發(fā)展，倡導以公交為主的出行方式，有效促進公共領域生活，為步行、公交與小汽車交通創(chuàng)造和諧的環(huán)境。TOD的這種理念，使城市以依靠小汽車低密度蔓延，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨蛔呃葹榘l(fā)展中軸，以公交站點為重要節(jié)點的模式。由于TOD在緩解擁堵、環(huán)境保護與土地利用等方面具有促進城市治理的強大優(yōu)勢，因而成為實現(xiàn)公交可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。
國外TOD模式的實踐及其啟示
在TOD提出的初期，西方主要把其作為一種解決城市蔓延發(fā)展的理論假設，認為它是一種特殊的房地產(chǎn)開發(fā)模式。大概又經(jīng)過了近20年，TOD才逐漸成為西方公交發(fā)展的主導思想，并形成了各具特色的城市交通發(fā)展模式。
美國：回歸的TOD。二戰(zhàn)后期，美國由于汽車和房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，城市規(guī)模開始以攤大餅的蔓延方式向城市邊緣不斷擴張。尤其是作為美國夢的一部分，擁有私家車成為獨立自由的精神象征。在早期，美國也采用過集約型城市發(fā)展方式，那個時期受限于有軌電車，但后來汽車工業(yè)發(fā)展使許多公司收購有軌電車并拆除了軌道，從此城市開始進入到低密度蔓延和依靠小汽車的交通模式。但隨著居住地和工作崗位不斷遠離城市中心，使公交持續(xù)衰落。在TOD提出之前，美國這個“汽車輪子上的國家”公交出行比例僅為10%，公眾完全依賴小汽車這種單一的出行方式。這不僅使城市中心地帶公共設施及土地資源沒有高效利用，而且導致交通嚴重堵塞，能源危機、空氣污染和內(nèi)城商業(yè)衰退等社會問題逐漸浮出水面。
針對這些問題，美國城市規(guī)劃者、公民與開發(fā)商開始反思低密度城市發(fā)展引起的弊端，一種集約、緊湊的適宜步行城市發(fā)展理念呼之欲出，使得TOD模式應運而生并逐漸被人們認知和贊同。從20世紀70年代開始，美國政府、學界與一些非盈利組織展開了關于小汽車過度使用導致城市交通系統(tǒng)衰退的原因分析，呼吁提高公交系統(tǒng)在城市發(fā)展中的功能，對土地使用采取相適應的變革，大力推進TOD模式并實行區(qū)域增長管理。目前在美國，超過1000個與此相關的TOD項目正在實施進行。雖然以小汽車為主的出行方式仍占據(jù)著統(tǒng)治地位，但公交系統(tǒng)使用率還是持續(xù)超過了小汽車交通的增長。
新加坡：綜合規(guī)劃與嚴格治理。新加坡作為一個城市國家，一直非常重視交通狀況。政府通過對土地利用、新市鎮(zhèn)發(fā)展與城市交通規(guī)劃的三規(guī)合一，使城市各個活動中心通過公交網(wǎng)連接了起來。同時新加坡不斷強化對私家車的嚴格控制，不僅使公交成為公眾日常出行的選擇，也使城市化在公交主導下得到可持續(xù)發(fā)展。新加坡的城市格局主要由中心城區(qū)與周圍的24個新市鎮(zhèn)組成，中心城區(qū)作為CBD是企業(yè)總部、商業(yè)集聚的區(qū)域，而居民主要居住在24個新市鎮(zhèn)。大多數(shù)新市鎮(zhèn)與中心城區(qū)之間通過MRT（Mass Rapid Transit）實現(xiàn)了無縫隙連接，新市鎮(zhèn)之間則主要通過MRT與巴士連接，并且MRT車站一般位于新市鎮(zhèn)的中心位置。在新加坡，所有居住區(qū)、商業(yè)區(qū)與工業(yè)區(qū)都臨近公交站點，人們在步行范圍內(nèi)就能找到公交站。新加坡的城市化正如TOD理念所設想的那樣，公共交通系統(tǒng)就像一條項鏈，很好地把各居住區(qū)、商業(yè)區(qū)與工業(yè)區(qū)串聯(lián)了起來，形成了一個公交導向的城市化空間格局。
此外，政府通過區(qū)域牌照制度、擁車證制度以及電子道路收費系統(tǒng)等交通管理措施，很好地控制了私家車快速發(fā)展。目前，新加坡?lián)碛兴饺似嚨募彝ゲ坏?0%，而超過60%的新加坡人則主要是通過MRT出行。③新加坡的TOD特征表現(xiàn)為，在規(guī)劃中政府位于主導地位，其最大優(yōu)點就是規(guī)劃執(zhí)行度最高，但需政府投入大量資金作為有效保障。
日本東京：房地產(chǎn)與高密度軌道相結合。在東京這樣擁有3400多萬人口的高密度城市，是無法允許過多私家車作為交通工具的，因而東京具有全世界最為龐大的軌道交通系統(tǒng)，有119條地上和地下軌道交通線路，間隔班次的時間不超過2分鐘。東京TOD最值借鑒的是公交與房地產(chǎn)共同開發(fā)的“溢價回收”機制。日本地鐵多是由私企經(jīng)營，政府則對票價制訂嚴格控制。由于軌道交通的投入巨大，運營成本也高，因而為保證盈利，政府也鼓勵和支持企業(yè)在運營軌道交通業(yè)務的同時，對站點周圍房地產(chǎn)進行開發(fā)。地鐵公司一般都是通過在鐵道開發(fā)前，先以低廉價格征收站點附近土地，這一模式被叫做“土地再調(diào)整”。其運作模式是，鐵路公司從地產(chǎn)主那里收購未開發(fā)的大塊土地，通過規(guī)劃再將開發(fā)過的、比較小塊與附帶設施的規(guī)整土地還給地產(chǎn)主，而多余土地則歸鐵路公司所有。
在眾多地鐵公司中，東急公司是綜合開發(fā)最成功的例子。20世紀初，東急在建設地鐵前買下大片土地。早期成功的項目，是東京著名的田園調(diào)布住宅區(qū)開發(fā)，該住宅區(qū)建在東急地鐵線的澀谷和櫻木町間，除高質(zhì)量的住宅外，這里還有東急百貨商場等高層購物中心。此外，東急還給予優(yōu)惠條件吸引幾所大學在此設立分校，商業(yè)中心和大學校園使得該線路達到雙向飽滿運行。目前在東急的財務支出中，35%用于地鐵經(jīng)營，25%用于房地產(chǎn)開發(fā)，而公司收益的三分之二來自房地產(chǎn)。④東京的TOD特征表現(xiàn)為，企業(yè)通常具有充足的融資渠道，在追求利潤最大化的市場導向下，對地鐵站周邊土地進行綜合開發(fā)。但由于企業(yè)具有逐利特性，因而易造成發(fā)展側(cè)重局部利益，導致出現(xiàn)城市片區(qū)整體功能不完善、配套設施建設缺乏的弊端。因此，如果過度依靠市場發(fā)展TOD，帶來的最大缺陷就是不利于優(yōu)化城市整體結構和功能，很難統(tǒng)籌全局規(guī)劃，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。
以上國外城市TOD發(fā)展實踐與經(jīng)驗，可在政策引導、管理機制、開發(fā)模式等方面，對我國科學、合理地發(fā)展城市交通提供一些借鑒與啟示，歸納起來主要有以下幾點：
其一，堅持公交優(yōu)先戰(zhàn)略是城市發(fā)展必然的選擇。從TOD的角度而言，城市擴展和郊區(qū)化在所難免，但出現(xiàn)了私家車過量增長，必然對城市交通帶來巨大壓力。近期有關北京等大城市治堵的討論，充分證明了這一點，因而明確公交為導向的城市發(fā)展模式，是我國城市化的必然選擇，而對城市、土地與交通進行綜合協(xié)調(diào)規(guī)劃，建設高質(zhì)量的城市公交系統(tǒng)，則是實施具有中國特色TOD的重要內(nèi)容；其二，因地制宜選擇快速公交工具。一般公交有多種形式，如快速公交上有地鐵、輕軌與快速公交系統(tǒng)等選擇，只要設計得當，這些交通形式都能發(fā)揮其最大作用。當然在公交優(yōu)先戰(zhàn)略下的作為，也要警惕不顧城市人口、資金條件盲目上馬快速公交項目，而應根據(jù)自身區(qū)域特點，選擇發(fā)展最合適的交通工具，并要精心規(guī)劃與設計，以達到最佳使用效果；其三，從TOD的角度，對于那些未能很好發(fā)揮已建軌交站點功能的城市，應盡快規(guī)劃站點周圍的土地利用和項目建設，以避免軌交出現(xiàn)的單向大容量運行；其四，快速公交系統(tǒng)造價高昂，運營收益由于具有公益性，往往利潤較少。因而未能建立良好的“溢價回收”機制，易造成城市對快速公交系統(tǒng)的資金投入壓力過大；其五，解決城市公交系統(tǒng)設計中存在的缺憾問題，如P+R停車場嚴重不足，軌交與郊區(qū)新城連接不暢，站點與居住區(qū)短駁鏈接不充分等。這些問題的存在，易造成公交系統(tǒng)的使用不便，導致人們對私家車依賴性加大，引發(fā)城市的交通擁堵；其六，政府應出臺一系列交通需求管理措施，在公交供給中發(fā)揮主導性作用，用宏觀政策手段，有效控制私家車擁有量的過快增長，為市民提供更好、更高質(zhì)量的公交服務；其七，在TOD規(guī)劃中，項目所涉及的居民、業(yè)主與開發(fā)商必須共同參與決策，在聽取各方意見的基礎上, 充分發(fā)揮全社會智慧，進行項目的實施與建設。
探尋我國的TOD創(chuàng)新之路
我國傳統(tǒng)城市交通體系，遵循了擁堵—緩和—再擁堵的發(fā)展軌跡，這種體系即不科學與環(huán)保，又導致?lián)矶卢F(xiàn)象越來越嚴重，使公眾出行極不方便。因此，如何引導我國城市交通協(xié)調(diào)發(fā)展，勇于創(chuàng)新，有效解決道路擁堵問題，保護好生態(tài)環(huán)境，科學構建一個高效、安全、便利與環(huán)保的交通體系，就成為城市發(fā)展的重大命題。⑤目前，我國城市發(fā)展主要表現(xiàn)出兩種特征：其一是城市居民向郊區(qū)不斷擴散；其二是原有城市中心仍聚集主要的公共服務設施。所具有的這兩點，導致我國城市空間上錯配，引發(fā)大量的交通出行問題。因此，TOD在我國城市發(fā)展中,具有很大的應用空間，可解決城市中心區(qū)功能過度集中、交通流向力強、出行高度聚集、城市空間利用極不均衡的弊端。⑥近年來，TOD正在逐漸被我國的大中城市所了解和接受。我國的大中城市越來越重視公交與土地利用的綜合發(fā)展，逐步展開了有關TOD規(guī)劃與實踐，通過對城市交通高密度、集約化、立體化、全方位與多角度的綜合治理，正在探尋符合我國國情的城市發(fā)展TOD模式。雖然我國城市發(fā)展取得了一些驕人成績，也積累了豐富經(jīng)驗，但還是存在以下一些問題：
其一，在倡導公交優(yōu)先的同時，私家車也保持快速增長，以小汽車為導向的城市模式若隱若現(xiàn)，使得公交發(fā)展嚴重滯后；其二，城市郊區(qū)化在主動與被動中快速啟動，但郊區(qū)的新城、市鎮(zhèn)與衛(wèi)星城等建設效果并未達到規(guī)劃初衷，跨瓶頸交通供需矛盾突出，使土地利用與交通系統(tǒng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，造成高強度土地開發(fā)需求與區(qū)域交通承載能力難以匹配；其三，城市功能單一，造成大量長距離、跨區(qū)域交通。即使在郊區(qū)已建的軌交站點，也未能很好地利用和充分發(fā)揮功能；其四，公交建設的溢價回收機制尚未建立，營運的資金壓力巨大，政府不僅缺乏對公交的財政扶持，還缺乏專門機構的統(tǒng)籌監(jiān)管。
為了促進我國城市發(fā)展，有效解決新區(qū)與周邊區(qū)域的交通問題，就必須積極探索具有中國特色的城市發(fā)展道路，用TOD理念處理好交通系統(tǒng)與土地利用關系，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，改善公眾出行問題，方便他們的生產(chǎn)與生活，減少交通擁堵帶來的環(huán)境污染，提升公眾的幸福指數(shù)。然而，要想達到這一社會發(fā)展目標，必須多措并舉做好以下幾點：
第一，牢固樹立TOD的發(fā)展理念。我國城市發(fā)展現(xiàn)狀說明，私家車的快速增長使得道路不負重荷，擁堵成為城市化頑疾。國外經(jīng)驗說明，單靠增加道路設施的投入，不能改變交通擁堵狀況。TOD倡導將城市發(fā)展與交通發(fā)展有機結合起來，減少公眾對私家車的依賴，可從根本上解決交通擁堵問題。因此，城市規(guī)劃者與交通管理者，要從觀念上認識到公交引導城市發(fā)展的意義和作用，積極貫徹TOD理念，推進優(yōu)先發(fā)展公交的戰(zhàn)略。
第二，成立TOD綜合機構，發(fā)揮政府在公交供給中的主導作用。TOD是一種綜合性很強的發(fā)展模式，其項目開發(fā)往往需要政府許多部門協(xié)同合作、聯(lián)合開發(fā)才能實現(xiàn)，它是一項需要調(diào)動城市管理各個職能部門的系統(tǒng)工程，任何一個環(huán)節(jié)不配套都有可能影響到TOD的實施效果。因此，在政府機構中，應成立促進TOD發(fā)展的綜合管理機構，對公交實施統(tǒng)一規(guī)劃。
第三，開展以TOD為指導的編制，完善土地利用與交通協(xié)調(diào)發(fā)展的機制，對TOD規(guī)劃進行精細化管理。在宏觀層面，通過制定TOD發(fā)展策略，引導城市空間合理蔓延；在中觀層面，在構建城市交通區(qū)位差異化標準的基礎上，界定TOD重點發(fā)展區(qū)域；在微觀層面，根據(jù)公交站功能，合理規(guī)劃周邊土地開發(fā)，科學引導TOD區(qū)域發(fā)展。
第四，設立專項財政資金，完善公交的財政扶持機制，加強金融服務創(chuàng)新。一方面保證資金專項使用，確保財政補貼數(shù)量和資金到位；另一方面完善公交財政補貼監(jiān)管體制，合理使用財政補貼，提高其使用效率，并通過特許經(jīng)營與優(yōu)惠政策，實行多渠道社會融資，促進軌道交通事業(yè)的發(fā)展。
第五，大力宣傳與鼓勵公民出行選擇公交，合理引導小汽車使用，讓人們從觀念上認同公交才是出行的首選。此外，在城市交通規(guī)劃的編制和審批中，政府還應允許城市中各種利益集團借用現(xiàn)代媒體和社會溝通機制，開展公開透明的對話，讓更多公眾與社會團體參與到TOD編制的前期階段，以及TOD規(guī)劃的征求意見階段。
第六，強化城市發(fā)展的層次性和階段性，健全TOD的相關配套政策，提高交通規(guī)劃的實施效力。對于交通規(guī)劃不同層次的內(nèi)涵，通過完善相關政策、法規(guī)和技術標準，把其納入總體規(guī)劃之專項規(guī)劃中，有利于提升實施效力。尤其是通過建立和實行土地控制的快速反應、科學調(diào)控的長效機制，以及通過容積率獎勵吸引開發(fā)商投資公共設施，建立一種靈活的規(guī)劃獎勵制度，在政府加大對土地儲備與優(yōu)先開發(fā)閑置土地基礎上，引導土地儲備向城市新區(qū)和軌道交通地域傾斜。為了防止無序開發(fā)，必要時可由政府回收公交沿線土地的開發(fā)權，在規(guī)劃實施中予以肯定和量化。
總之，TOD理論在整合城市公共交通體系的同時，代表了良好城市形態(tài)演變的發(fā)展方向。因此，在我國城市化進程中，應通過尋找出TOD的本土化切入點，探索一條符合中國特色的城市發(fā)展之路。
（作者為西京學院教授；本文系陜西省社科界2013年度重大理論與現(xiàn)實問題研究項目成果，項目編號：2013C073）
【注釋】
①趙素霞：“‘可持續(xù)發(fā)展’的來龍去脈”，《安徽科技》，1997年第4期。
②馬和，馬利波，張遠景：“TOD模式理論研究”，《山西建筑》，2009年第5期。
③⑥汝信，陸學藝，李培林等：《社會藍皮書—2012年中國社會形勢分析與預測》，北京：社會科學文獻出版社，2012年。
④汪玉林，韓筍生：《公共交通引導城市發(fā)展—TOD理念及其在中國的實踐》，北京：人民交通出版社，2009年。
⑤嚴正：《中國城市發(fā)展問題報告：問題·現(xiàn)狀·挑戰(zhàn)·對策》，北京：中國發(fā)展出版社，2004年。
責編 /王坤娜
