把握好公共服務(wù)中一對(duì)關(guān)系

張 琦

目前世界主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本格局是在二戰(zhàn)后奠定的。二戰(zhàn)前，“自由放任主義”盛行于西方，各國(guó)政府的作用基本限定在亞當(dāng)·斯密劃定的范圍內(nèi)，即充當(dāng)“守夜人”角色，僅負(fù)責(zé)國(guó)防、公共安全和某些公共工程。二戰(zhàn)結(jié)束后，西方各國(guó)政府與市場(chǎng)的邊界開(kāi)始發(fā)生變化，集中表現(xiàn)為兩方面：一方面，以凱恩斯主義為指導(dǎo)，大力施行政府干預(yù)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的“需求管理政策”；另一方面，政府開(kāi)始介入傳統(tǒng)上由市場(chǎng)負(fù)責(zé)的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域，走向不同程度的福利主義。政府與市場(chǎng)的邊界之所以發(fā)生變動(dòng)，有經(jīng)濟(jì)學(xué)理論發(fā)展與創(chuàng)新的原因，但更多是形勢(shì)所迫——走出“大蕭條”的泥淖和戰(zhàn)后歐洲重建，都需要政府掙脫“守夜人”的枷鎖，扮演更為積極的角色。

理論上，公共服務(wù)由政府負(fù)責(zé)或部分負(fù)責(zé)的理由主要有三。其一，國(guó)民身體素質(zhì)和知識(shí)水平的高低，直接關(guān)系到一國(guó)人力資本的數(shù)量和質(zhì)量，進(jìn)而直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，如果追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政府的目標(biāo)之一，那么政府當(dāng)然應(yīng)該對(duì)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)負(fù)責(zé)。其二，教育、醫(yī)療等具有公共物品的性質(zhì)，市場(chǎng)無(wú)法自發(fā)提供或提供不足，因此政府應(yīng)積極提供以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。其三，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本生存能力是人的基本權(quán)利，因貧窮而無(wú)法接受基礎(chǔ)教育或無(wú)法享受基本醫(yī)療救助是不公平的。

政府有責(zé)任提供公共服務(wù)，并不意味著不需要市場(chǎng)發(fā)揮作用。政府負(fù)責(zé)的應(yīng)是最基本的公共服務(wù)。即便在政府負(fù)責(zé)的領(lǐng)域，也應(yīng)盡量引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”方式，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)。

在提供公共服務(wù)方面，西方國(guó)家曾有過(guò)教訓(xùn)，主要表現(xiàn)為過(guò)度福利化和效率低下。政府通過(guò)福利化來(lái)進(jìn)行二次分配，客觀(guān)上起到了改善收入分配、促進(jìn)公平的效果。但過(guò)度福利化的后果是財(cái)政不堪重負(fù)，陷入惡性循環(huán)。此外，政府部門(mén)從事公共服務(wù)生產(chǎn)，往往效率低下，將公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)“外包”給私營(yíng)部門(mén)有助于改善效率。20世紀(jì)80年代，英國(guó)等西方國(guó)家發(fā)起公共服務(wù)“再私有化”運(yùn)動(dòng)，希望以此來(lái)克服過(guò)度福利化和效率低下。這些改革措施取得了一定的成效，但并未徹底扭轉(zhuǎn)局面。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，政府在提供公共服務(wù)方面需要注意以下幾點(diǎn)。首先，政府不壟斷公共服務(wù)，提供主體多元化。政府提供的一攬子公共服務(wù)不可能滿(mǎn)足人們的所有需求。由于公共服務(wù)的時(shí)空特性，政府提供的公共服務(wù)并不能均等地涵蓋所有區(qū)域細(xì)節(jié)。另一方面，彈性較大的人群將對(duì)公共服務(wù)有更高的需求，但政府提供的公共服務(wù)往往符合中等收入彈性人群的需求。

其次，區(qū)分公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)。將公共服務(wù)提供和生產(chǎn)區(qū)分開(kāi)來(lái)，是20世紀(jì)后半葉公共服務(wù)理論的重大發(fā)展，也是20世紀(jì)80年代西方國(guó)家對(duì)公用事業(yè)實(shí)行“再私有化”實(shí)踐的理論基礎(chǔ)。其思路是：公共服務(wù)所需費(fèi)用仍主要由政府通過(guò)稅收等手段籌集，但政府將生產(chǎn)環(huán)節(jié)“外包”給私企或其他非政府組織，并通過(guò)各種手段對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)督，以確保其產(chǎn)品和服務(wù)符合要求。

再次，政府通過(guò)提供公共服務(wù)進(jìn)行再分配，但要避免反向再分配。若財(cái)政支出環(huán)節(jié)主要投向高端醫(yī)療、高檔公共設(shè)施等主要服務(wù)于富人的領(lǐng)域，則會(huì)造成支出環(huán)節(jié)的反向再分配。

（作者單位為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）