【摘要】隨著現(xiàn)代民主政治的推進(jìn)，管制型的政府管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)社會發(fā)展，政府管理創(chuàng)新勢在必行。善治被認(rèn)為是現(xiàn)代政府管理創(chuàng)新的方向。政府善治便是政府與非政府主體為了實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化而建立的一套機(jī)制，并通過這套機(jī)制的運(yùn)作來共同管理社會公共事務(wù)的價值取向與民主過程，可以說善治是政府與非政府主體共同管理社會的一種合作模式，這種模式被看作是政治與公民社會的最佳結(jié)合方式。

【關(guān)鍵詞】政府管理創(chuàng)新　善治　理念　模式

【中圖分類號】D251　　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

善政，即一種好的政府管理模式或政治統(tǒng)治狀態(tài)。善政并非一個現(xiàn)代政治觀念，而是古已有之，除了儒家明確提出善政這一觀念外，其他思想流派的最終著力點(diǎn)也都在探討何種統(tǒng)治為最佳統(tǒng)治上，并豐富了善政的理論體系。從西方的政治發(fā)展史來看，也在古希臘時期便萌發(fā)善政理念，如古希臘哲學(xué)家、思想家亞里士多德在《政治學(xué)》中認(rèn)為，一切社會團(tuán)體都是為了實(shí)現(xiàn)某些善業(yè)而成立的，他還認(rèn)為人類所做出的行為，從他們自己出發(fā)，其本意也都是為了實(shí)現(xiàn)善果，亞里士多德還認(rèn)為政治社團(tuán)所追求的善業(yè)是最高和最廣的。亞里士多德的這一思想對西方各種政治思想流派產(chǎn)生重大影響，盡管后世各類政治思想家所持觀點(diǎn)不同，但他們大都是在探討某種政治團(tuán)體如何完成最大的善業(yè)，也即如何實(shí)現(xiàn)良好的政治統(tǒng)治。

由此看來，不論古今中西，政治學(xué)研究者們都在不斷探索實(shí)現(xiàn)善政的路徑，而如何真正從實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)善政也成為所有政治團(tuán)體或組織必須認(rèn)真面對的問題。

善治視角下中國政府管理創(chuàng)新的意義

首先，法治政府建設(shè)必然要求政府進(jìn)行管理創(chuàng)新。法治是善治的內(nèi)容之一，要達(dá)成善治目標(biāo)，必須制定完善的法律制度來約束政府和非政府主體雙方。而我國人治思想根深蒂固，嚴(yán)重阻礙了法治進(jìn)程，政府往往出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題，而公民自身也缺乏強(qiáng)烈的法律意識，因此我國政府要實(shí)現(xiàn)善治，必須通過不斷創(chuàng)新政府管理方式來削弱人治色彩，將政府管理工作納入法制軌道之中。

其次，全球化的發(fā)展趨勢要求政府進(jìn)行管理創(chuàng)新。伴隨著全球化的深入，國家間的競爭也更加激烈，且競爭范圍涵蓋了軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個方面，要應(yīng)對全球化所帶來的挑戰(zhàn)，必須提升政府管理水平。但我國傳統(tǒng)政府管理中低效、腐敗等問題無疑成為影響我國政府管理效率的掣肘因素，為此我國必須進(jìn)行政府管理創(chuàng)新，否則中國將難以適應(yīng)全球化浪潮。

第三，創(chuàng)新政府管理關(guān)系到經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗。我國缺乏市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制起步也較晚，在市場機(jī)制不成熟的情況下，我國經(jīng)濟(jì)還能夠獲得飛速發(fā)展，得益于政府的及時調(diào)控，可以說在經(jīng)濟(jì)體制改革中，政府的干預(yù)不可或缺，而政府干預(yù)之所以沒有成為阻礙市場的力量主要是因?yàn)檎诠芾砩夏軌蚣皶r根據(jù)市場變化進(jìn)行創(chuàng)新調(diào)整，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要，因此在未來的經(jīng)濟(jì)體制改革中，政府依然需要不斷在管理上進(jìn)行創(chuàng)新改革，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的力量。

最后，不斷進(jìn)行政府管理創(chuàng)新能夠消除傳統(tǒng)行政文化的負(fù)面影響。行政文化是行政主體的行政意識、觀念、理想等的綜合體，它能夠?qū)φ芾懋a(chǎn)生潛移默化的影響。我國傳統(tǒng)行政文化中既有清廉自守這樣的優(yōu)秀觀念，也有官本位、集權(quán)制、等級觀念等封建糟粕思想，而且這些負(fù)面思想至今仍影響著我國的行政文化。而一個善治的政府應(yīng)該是服務(wù)型政府，因此，我國要實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)，必須通過管理創(chuàng)新來消除傳統(tǒng)行政文化中的負(fù)面因素，為政府管理走向善治創(chuàng)造良好的行政文化環(huán)境。

中國政府管理創(chuàng)新的善治進(jìn)程

為適應(yīng)社會發(fā)展，我國不斷創(chuàng)新政府管理，這一活動進(jìn)程可以大致分為三個階段：

第一階段是從十一屆三中全會召開到十四大召開期間的改革探索時期。在這一階段我國工作重心從階級斗爭轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府開始簡政放權(quán)、實(shí)行政企分開。具體來說政府的管理創(chuàng)新主要有三個方面內(nèi)容：一是政府機(jī)構(gòu)改革。自1982年我國開始了精簡工作機(jī)構(gòu)的改革，主要是裁減政府工作人員和撤并機(jī)構(gòu)，經(jīng)過三年的改革，我國的國務(wù)院機(jī)構(gòu)由100個降為61個，機(jī)關(guān)工作人員人數(shù)減少了21萬。但這次機(jī)構(gòu)改革主要是為了解決干部老化和副職過多的問題，并沒有改變政府職能，而且在效果上并不持久，很快政府機(jī)構(gòu)再次膨脹。直到1988年國務(wù)院再次改革政府機(jī)構(gòu)，不過此次改革明確提出要以轉(zhuǎn)變職能為主要目標(biāo)，為了推行改革，我國以行政法規(guī)的形式規(guī)定了各個部門的職能、機(jī)構(gòu)和編制，主要是解決部門職能交叉的問題。二是實(shí)現(xiàn)政企分開，在1979年為了激發(fā)國企活力，我國推出“利潤留成”制度，之后又實(shí)施“利改稅”、“承包制”等政策，政府在政企分開改革上堅(jiān)持宏觀管理、減少直接干預(yù)的原則。三是調(diào)整政府間關(guān)系。改革開放后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放的需要，我國中央政府開始下放權(quán)力，調(diào)整中央與地方政府間的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)上擴(kuò)大地方政府的經(jīng)濟(jì)管理財(cái)權(quán)與事權(quán)；在政治上尊重地方行政立法權(quán)、下放干部管理權(quán)、擴(kuò)大民族自治地方的自主權(quán)、提高地方行政決策權(quán)。

第二階段是以1992年十四大召開為標(biāo)志到2002年，這一時期我國的政府管理創(chuàng)新進(jìn)入漸進(jìn)發(fā)展時期。此時我國確立了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，這意味著原本的全能型政府失去了存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為此政府必須進(jìn)行管理創(chuàng)新，適應(yīng)社會的新發(fā)展。首先，政府繼續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革。1993年我國政府進(jìn)行了新一輪機(jī)構(gòu)改革，主要還是以政企分開、精簡機(jī)構(gòu)為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的原則，并強(qiáng)化了社會管理部門建設(shè)。到1998年為了解決改革中出現(xiàn)的種種問題，我國開始了自新中國成立以來最大規(guī)模的一次政府機(jī)構(gòu)改革，提出行政體制改革概念，注重政府社會公共服務(wù)職能的發(fā)揮。其次，依然為轉(zhuǎn)變政府職能而不斷進(jìn)行管理創(chuàng)新，如創(chuàng)新行政審批制度，倡導(dǎo)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、轉(zhuǎn)變政府管理企業(yè)的方式，建設(shè)電子化政府等。最后在政府間關(guān)系上也有所創(chuàng)新。在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行分稅制改革，加強(qiáng)中央政府財(cái)權(quán)；在政治上明確地方政府職能，對各級地方政府的職能進(jìn)行明確劃分。

第三階段是從2003年至今，社會管理的一元結(jié)構(gòu)瓦解，更多非政府力量開始參與社會治理，我國的政府管理也開始進(jìn)入體制創(chuàng)新階段。首先，在行政機(jī)構(gòu)改革上，2003年在十屆全國人大一次會議上國務(wù)院提出了機(jī)構(gòu)改革方案，內(nèi)容涉及國有資產(chǎn)管理改革、國家宏觀調(diào)控體系建設(shè)、金融監(jiān)管體制建設(shè)等方面。到2007年我國提出構(gòu)建服務(wù)型政府理念，為此再次開展政府機(jī)構(gòu)改革，這次改革強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌安排，并且關(guān)注政府治理與群眾自治的銜接。2008年為理順部門職能，我國在政府職能改革上提出構(gòu)建大部門體制，提升各部門間的協(xié)調(diào)性。其次，在政府職能上，我國在這一階段的一個突出理念便是構(gòu)建服務(wù)型政府，為此我國還提出政府績效管理和問責(zé)制度。地方政府為了響應(yīng)這一號召紛紛開通諸如網(wǎng)上信箱這樣的便民措施，切實(shí)為人民服務(wù)。此外為實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，我國還大力建設(shè)法治政府、透明政府，提升政府效率和社會管理職能。在政府關(guān)系上，這一階段的改革著重關(guān)注垂直管理的規(guī)范?！?/p>

中國政府的改革創(chuàng)新是不斷走向政府管理善治的過程。通過改革管理，政府從人治走向法治，行政法律不斷豐富；在政府職能上從管制型、全能型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型；在管理方式上從權(quán)力管理走向責(zé)任管理，增強(qiáng)責(zé)任意識；通過體制改革，第三方參與社會公共事務(wù)管理，政府由權(quán)威政府發(fā)展為民主政府，從一元管理走向多元分權(quán)合作。這些改變都表明中國的政府管理創(chuàng)新正在走向善治。

中國政府管理創(chuàng)新的善治路徑

政府管理理念的創(chuàng)新。創(chuàng)新實(shí)踐以觀念創(chuàng)新為先導(dǎo)，因此政府的管理創(chuàng)新首先要在觀念上有所改變，即由落后的、不合時宜的管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M(jìn)的、符合時代發(fā)展的管理理念。在善治視角下，政府管理創(chuàng)新的理念轉(zhuǎn)變應(yīng)包含以下幾個方面內(nèi)容：

一是在管理理念上從人治轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ?。我國人治思想歷史悠久，即便新中國成立后開始主張法治，但人治思想依然具有市場，而文革更是讓中國意識到政府管理中人治的危害性，因此中國的政治發(fā)展必然要走向法治。建設(shè)善治政府必然要走向法治建設(shè)，但我國行政主體的行政法治意識并不強(qiáng)，存在以權(quán)代法的現(xiàn)象，政府管理中有法不依現(xiàn)象嚴(yán)重。要實(shí)現(xiàn)人治到法治理念的轉(zhuǎn)變，首先要加大法治宣傳，提升全民法治意識，在教育體系中應(yīng)注重法律知識教育。其次要尤其重視強(qiáng)化行政主體的法律意識，改變一些黨員干部官本位思想，使之樹立依法行政理念。

二是要實(shí)現(xiàn)管制理念到服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。政府管制曾被認(rèn)為是防止市場失靈的良藥，但隨著管理理論的發(fā)展，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為政府不應(yīng)過度干預(yù)市場。我國長期以來在政府管理上都使用管制思路，對社會所有領(lǐng)域都進(jìn)行管制，而這種管理在社會主義市場經(jīng)濟(jì)時代顯然將阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并出現(xiàn)權(quán)力濫用、腐敗和管理效率低下等問題，因此我國必須轉(zhuǎn)變理念，向服務(wù)型政府發(fā)展。

三是政府管理從權(quán)力本位到責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變。權(quán)力本位是指管理者運(yùn)用自身權(quán)力來確保被管理者服從各項(xiàng)決策，而責(zé)任本位則是管理者將保護(hù)被管理者的利益看作責(zé)任，進(jìn)而管理國家的內(nèi)政外交事務(wù)。權(quán)力本位思想下，權(quán)力容易成為個體獲取私人利益的工具，造成權(quán)力崇拜。而責(zé)任本位則是現(xiàn)代民主、法治發(fā)展的必然要求。盡管在改革開放后，我國通過厘清權(quán)責(zé)、建立考評、追責(zé)機(jī)制來構(gòu)建責(zé)任政府，但我國行政人員確實(shí)存在責(zé)任意識不強(qiáng)的現(xiàn)象，如各地頻發(fā)的暴力強(qiáng)拆事件正是地方政府官員無視群眾權(quán)益、缺乏責(zé)任的表現(xiàn)。我國要建設(shè)服務(wù)型政府，最根本的就是要解決社會上的權(quán)力本位思想，強(qiáng)化官員責(zé)任意識，這是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在動力。

四是要轉(zhuǎn)變封閉政府理念，樹立透明政府思想。我國原本的政務(wù)信息只由政府等公共部門掌握，這極容易形成暗箱操作和權(quán)力尋租。因此通過建立透明政府，向社會公開政務(wù)信息，能夠起到監(jiān)督政府行為的作用。而且要建設(shè)公民社會，保障公民的知情權(quán)與參與權(quán)也需要公開政務(wù)信息，這是公民政治參與的前提，也為分權(quán)合作型政府建設(shè)打下基礎(chǔ)。