【摘要】經過多年的市場化改革，我國電力產業(yè)運作效率得到了明顯改善，但國民經濟水平和人民生活質量的同步發(fā)展，使電力系統(tǒng)面臨更為嚴酷的考驗。電力產業(yè)的特殊地位決定了其效率提升對于行政性資源的路徑依賴。通過總結電力產業(yè)政府規(guī)制設計的基本特征，明確了電力產業(yè)運作效率提升的主要制約瓶頸，進而結合相關理論成果和實踐運營經驗，形成了深化我國電力產業(yè)規(guī)制改革，提升電力產業(yè)發(fā)展效率的主要策略。

【關鍵詞】電力產業(yè)　效率　規(guī)制　改革策略

【中圖分類號】F206　　　 　　　【文獻標識碼】A

在全球化和信息化時代，電力消費與經濟發(fā)展的內生性關聯(lián)已經成為全社會的基本共識。電力產業(yè)作為關系國計民生的戰(zhàn)略性產業(yè)，其健康、有序、快速的發(fā)展對我國社會主義建設具有重要意義。從2011年起，中國電力產業(yè)裝機總量、發(fā)電量和用電量逐步超過美國位居世界第一，已經成為名副其實的電力大國①。但與之相伴，經濟的快速發(fā)展、工業(yè)化和城市化的迅速推進、自然化石能源的持續(xù)消耗、環(huán)境問題的不斷惡化等問題均對電力供應和消費過程提出了更高要求。電力產業(yè)的發(fā)展重點已經從過去簡單的總量擴張和供需平衡轉向了經濟、技術和環(huán)境效率的協(xié)同提升。盡管近年來依托技術進步、市場化競爭與政府規(guī)制改革，電力產業(yè)的整體運作效率呈現(xiàn)上升趨勢，但其市場機制依舊存在較大的完善潛力。與此同時，國民經濟水平和人民生活質量的同步提升，對電力系統(tǒng)提出了更為嚴酷的考驗。電力產業(yè)自然壟斷的基本性質決定了其以國有化企業(yè)為主的組織模式，相對于競爭性產業(yè)的市場化資源配置機制，電力產業(yè)的效率提升更加依賴于行政資源的引導與監(jiān)督。因此，全面梳理電力產業(yè)政府規(guī)制特征，提煉電力產業(yè)效率制約瓶頸，提出政策規(guī)制改革新思路，具有重要的理論與實踐意義。

電力產業(yè)政府規(guī)制設計的基本特征

所謂規(guī)制，是指政府對市場進行干預的一種行為，兼具經濟性與社會性特征②。從20世紀90年代開始，我國政府逐步深化針對電力行業(yè)的系統(tǒng)改革，基本思路是依托政府規(guī)制力量，在一定范圍內引入市場競爭，從而拉動全行業(yè)的運作效率。具體而言，電力產業(yè)政府規(guī)制的主要特征體現(xiàn)在三個方面。

利用產業(yè)價值鏈的縱向拆分，引入市場競爭。2002年，經國務院批準，我國電力產業(yè)的體制改革邁出了關鍵性的一步。在借鑒國外先進經驗的基礎上，對電力領域占據(jù)壟斷地位的國家電力公司進行了資產深度重組，建立了包括華能、華電、國電、大唐和電力投資在內的五大集團公司，承擔電力生產職能。同時，在輸配售領域設立國家電網公司和南方電網公司，從而搭建了電力產業(yè)的市場化競爭框架。這種“廠網分離”規(guī)制方式的本質，是將產業(yè)價值鏈的各項環(huán)節(jié)進行縱向拆分與重組，并在特定價值環(huán)節(jié)中設定不同程度的市場化競爭機制。將產業(yè)價值鏈“細化、拉伸、增厚”的縱向優(yōu)化，一方面維持了國有資本對于電力領域的絕對控制，有利于國民經濟命脈的延續(xù)；另一方面也打破了電力產業(yè)中一家獨大的自然壟斷優(yōu)勢，將競爭意識融入國有大型電力企業(yè)。不僅如此，該輪規(guī)制改革的重要意義還體現(xiàn)在，為后續(xù)電力產業(yè)效率提升打下了較為堅實的制度基礎。

依托行政化手段，保障改革成效。電力產業(yè)典型的自然壟斷性質，決定了政府管制成為推進效率提升的主要手段。長期以來，我國電力產業(yè)的規(guī)制設計，均需依托行政力量保障改革成效。從產權歸屬角度看，我國電力產業(yè)中核心企業(yè)均為國企，國有資本在其中占據(jù)全部或多數(shù)比例，因而對國有資本進行投資、運營、調整的合理主體，就是相關的政府主管部門；從經營權控制角度看，電力產業(yè)的發(fā)展關系到國民經濟的安全，私有化和市場化運作往往以經濟性目標為主，唯有政府的行政化運作能夠保障電力生產與消費的社會化訴求；從管理模式角度看，無論是早期的一元化領導模式，后續(xù)的科層化組織模式，還是近年來逐步深化的現(xiàn)代公司治理模式，均托生于行政化的組織方式，所以電力企業(yè)的主流文化、思維特征和運作方式決定其更容易接受行政命令的指揮與控制，尤其是在市場競爭機制架構初期，行政手段往往以其簡單、直接的優(yōu)勢，實現(xiàn)了大型電力企業(yè)的效率提升。

經濟效率與環(huán)境效率的改進呈現(xiàn)不均衡性。長期以來，我國政府進行電力產業(yè)規(guī)制改革的主要目標，從基本的總量增長，到較高層次的結構優(yōu)化與效率提升，均呈現(xiàn)出較強的經濟性導向。政府內部相關決策機構和大型電力企業(yè)集團的管理層做出戰(zhàn)略性決策的依據(jù)，也是各項改革措施可能獲取的經濟成效。但是，伴隨著全球范圍內環(huán)境意識的普遍深化，以及近年來我國粗放型發(fā)展模式引發(fā)的大氣污染、水體污染、土地荒漠化、生物多樣性破壞、持久性有機物污染等諸多問題日漸突出，綠色經濟、循環(huán)經濟、低碳經濟等理念及績效評價體系逐步應用于電力產業(yè)，由此揭示出了電力生產、輸配、銷售和使用過程中環(huán)境效率提升的相對滯后性。尤其是以“京津冀”、“長三角”和“珠三角”為代表的經濟發(fā)達地區(qū)，一方面，經濟總量的持續(xù)發(fā)展和經濟結構的調整升級需要充足的電力資源作為保障，從而強化了電力產業(yè)經濟效率上行的動力；另一方面，日益提高的物質生活水平，引發(fā)了民眾對于生存環(huán)境質量改善的深切訴求，并使得環(huán)境體驗逐步演化為區(qū)域間人才培育、吸引與保留的重要依據(jù)，進而對電力產業(yè)環(huán)境效率提升形成了較大壓力。為了扭轉這一局面，近年來國家依托行頂層設計的轉型，完善相關規(guī)制，鼓勵電力企業(yè)、高等院校和相關研究機構，加大電力領域技術與管理創(chuàng)新的投入力度，力求實現(xiàn)經濟效率與環(huán)境效率的同步增長。

電力產業(yè)效率提升的制約瓶頸

通過多年的發(fā)展，我國電力產業(yè)的運作效率得到了顯著提升，但與發(fā)達國家相比，電力系統(tǒng)優(yōu)化改革的潛力依舊巨大，且在國家整體資源稟賦情況、產業(yè)運作特征和企業(yè)微觀治理水平等方面，均存在一些制約效率持續(xù)改進的瓶頸。

能源結構失衡，技術創(chuàng)新壓力突出。自然資源的儲備結構，決定了我國用于發(fā)電的主要能源依舊為傳統(tǒng)的化石能源，其中，煤炭資源對于電力生產的影響長期保持主導地位?；茉吹奈锢硖匦詻Q定其消費效率偏低，從而成為電力生產環(huán)節(jié)效能損失的首要因素。不僅如此，大量化石能源的開發(fā)與使用過程中，不可避免的會引起溫室氣體排放、水土流失、環(huán)境惡化等問題，這就進一步增加了電力生產的社會成本，使其投入產出比不斷降低。此外，即便僅從經濟角度考慮，化石能源的不可再生性決定了其使用成本持續(xù)上升的基本趨勢，國家層面尋求替代能源的壓力與日俱增。但是，電力生產與使用環(huán)節(jié)的技術創(chuàng)新步伐相對滯后，電力系統(tǒng)能源結構優(yōu)化升級的道路依舊艱辛。

電力產業(yè)的經濟屬性，決定了自然壟斷環(huán)節(jié)的強勢尋租。從上世紀末期開始的全球電力產業(yè)改革，均依托于一個基本邏輯，即傳統(tǒng)壟斷產業(yè)中，經過價值鏈的細化，可以拆分為自然壟斷環(huán)節(jié)與非自然壟斷環(huán)節(jié)，電力產業(yè)“廠網分離”的競爭規(guī)制設計，也是基于以上理論。經過多年發(fā)展，我國電力產業(yè)垂直一體化的壟斷格局已被打破，產業(yè)上游的電力生產環(huán)節(jié)初步形成了競爭機制。但是，以供電網絡為依托的“輸、配、售”環(huán)節(jié)依舊具有明顯的自然壟斷特性，相關領域的市場化進程相對緩慢。這種不完全的“廠網分離”模式對于提升電力供應產業(yè)鏈整體競爭力的效果有限，且強化了下游企業(yè)的壟斷勢力③。壟斷資源帶來的信息不對稱優(yōu)勢引發(fā)了電力生產與使用兩端的力量不對等問題，從而使得電力產業(yè)利潤分配規(guī)則失衡。電網建設與使用過程中的資源獨占性、電力生產與消費的同步性，決定了諸如電信行業(yè)中“多網并行”的模式無法在電力產業(yè)簡單復制。同時，輸、配、售環(huán)節(jié)中網絡建設的巨大前期固定資產投入，一方面形成了天然的進入壁壘阻礙新進入者的參與，另一方面也強化了規(guī)模經濟對于電力投入產出效率提升的決定性影響。除了經濟性成本的制約外，考慮到電力資源的戰(zhàn)略性地位，世界各國均無法也不愿在這一行業(yè)引入完全的市場競爭機制。在這種背景下，借助行政性手段進行宏觀制度調控，成為電力產業(yè)效率提升的主要手段。但是，無論在理論層面還是在操作層面，現(xiàn)階段均未能形成突破性的政府規(guī)制設計方案。

電力企業(yè)微觀治理模式改革進程相對滯后。企業(yè)是產業(yè)系統(tǒng)的基本細胞，其運作模式與經營效率左右著產業(yè)發(fā)展的進程。電力資源的重要戰(zhàn)略地位，決定了電力企業(yè)尤其是大型電力企業(yè)均被國有資本掌控。長期以來，托生于我國政府體系的電力企業(yè)在一定程度上依舊存在政企不分、行政化思維、科層型組織架構等問題，進而影響了整個產業(yè)層面經營效率水平的持續(xù)改進。具體而言，首先，電力企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃過程中往往以行政導向取代市場導向，缺乏必要的戰(zhàn)略柔性，經營模式單一，企業(yè)發(fā)展的慣性作用明顯，次級供應商和終端用戶的訴求往往難以滿足；其次，電力企業(yè)的組織結構往往保持著政府機關與事業(yè)單位的層次與機構設計傳統(tǒng)，強調一元化領導，層級間的嚴格隸屬以及部門之間的橫向分工，缺乏具有較強實效性的現(xiàn)代公司治理經驗與制度；再次，電力企業(yè)人力資源管理意識有待改進，傳統(tǒng)的人事管理模式依舊存在，公平有效的行為激勵機制尚不健全，崗位職能較為單一，窄帶薪酬模式較為普遍，薪酬結構有待優(yōu)化，同時企業(yè)內部模擬市場指標考核員工績效的方式容易引發(fā)管理層操縱財務數(shù)據(jù)，不利于激發(fā)企業(yè)管理與技術創(chuàng)新的內在動力；最后，不同產業(yè)環(huán)節(jié)中的電力企業(yè)之間缺乏平等的業(yè)務對接機制，價值鏈利益分配不均進一步影響到了上下游企業(yè)之間的協(xié)同發(fā)展。

深化電力產業(yè)規(guī)制改革的主要策略

鑒于電力產業(yè)的壟斷屬性與我國電力企業(yè)發(fā)展歷程中存在的基本特征，深化電力產業(yè)規(guī)制改革已經刻不容緩，其主要思路可以從能源供應結構優(yōu)化、產業(yè)價值鏈深度調整和企業(yè)微觀治理模式設計三個方面展開。

利用政策杠桿，推進技術創(chuàng)新和能源結構優(yōu)化。從資源特征的角度分析，電力產業(yè)運作效率提升的主要瓶頸之一，是我國能源結構的失衡和電力相關技術創(chuàng)新的質量不足。雖然電力產業(yè)經過多年改革逐漸形成了企業(yè)為主體的模擬市場化發(fā)展趨勢，但政府宏觀調控手段對于電力產業(yè)發(fā)展仍具有較強的杠桿作用。提升電力產業(yè)效率應注重技術創(chuàng)新與能源結構優(yōu)化的協(xié)同推進，而技術創(chuàng)新作為生產力提升的核心路徑，其先導性作用更為明顯。電力技術研發(fā)的高額前期投入，決定了完全市場化運作的企業(yè)組織往往不愿深入涉足該領域。為了應對這一局面，需要完善相關規(guī)制，建立專項基金，由政府、企業(yè)和高等院校共同分擔技術研發(fā)的沉沒成本。與之相匹配，為了提升不同利益主體協(xié)同運作的效率水平，需要完善現(xiàn)有技術管理模式，制定合理的收益分配制度，并依托行政力量進行監(jiān)督、評價與仲裁，保障技術進步的持續(xù)推進。除此之外，世界各國電力產業(yè)發(fā)展過程中均會面臨相似的資源、政策、產業(yè)環(huán)境。因此，我國電力產業(yè)技術激勵規(guī)制改革的進程中，可以共建國際化創(chuàng)新平臺，在保證能源安全的前提下，尋求跨國、跨地區(qū)合作機會，拓展發(fā)展思路。鑒于化石能源物理屬性和我國能源儲備特征，傳統(tǒng)能源結構的優(yōu)化面臨著更強的內外部約束。在保證電力供應滿足經濟發(fā)展需求的前提下，依托部門職能改革、產業(yè)規(guī)劃、稅收激勵、監(jiān)管引導等行政手段，政府可以采取相對穩(wěn)健的能源結構轉型路徑，在提升電力生產、輸送、使用效率的同時，將環(huán)境效率的理念逐步引入電力產業(yè)規(guī)劃、監(jiān)管與評價體系，推動經濟效益與社會效益的同步提升。

依托激勵性規(guī)制，強化產業(yè)價值鏈深度調整。電力產業(yè)市場化改革的本質，是在產業(yè)價值鏈縱向拆分的基礎上，針對競爭性業(yè)務領域放松規(guī)制，同時針對電網相關的“輸、配、售”環(huán)節(jié)依然實行進入管制，以保障規(guī)模經濟或范圍經濟的獲?、堋Ｎ覈娏Ω母锏闹匾款i之一，就是自然壟斷環(huán)節(jié)的運營效率難以實現(xiàn)高效、持續(xù)的增長。在此背景下，依托激勵性規(guī)制，進行產業(yè)價值鏈深度調整應當成為目前電力產業(yè)改革的基本方向之一。首先，推進產業(yè)價值鏈橫向拆分，借助行政約束力，在自然壟斷業(yè)務領域深度模擬市場化運作，強化電力產業(yè)各職能領域間和地區(qū)間的比較競爭，使用內生性競爭彌補外生性競爭的不足；其次，設置具有政府背景的第三方獨立信息管理機構，完善電力信息的收集、轉播與使用機制，適當增加電力供求兩方的信息透明化水平，提升內部價格管控的合理性和針對性；再次，探索電力輸、配、售環(huán)節(jié)的拆分潛力，建立特定地域范圍或特殊用電領域的改革試點，論證現(xiàn)有壟斷環(huán)節(jié)深化競爭的可行性與可選方式；最后，嘗試電力監(jiān)督領域的適度分權，構建政府、企業(yè)、用戶的綜合監(jiān)督與問責制度，幫助協(xié)調不同利益主體對于電力資源的差異化訴求。