【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府的行政管理體制模式不斷調(diào)整，是采用垂直管理模式還是屬地管理模式進(jìn)行政府治理，要根據(jù)職能部門(mén)的最大效益發(fā)揮為選擇的價(jià)值取向。文章基于安生生產(chǎn)監(jiān)督的視角，通過(guò)對(duì)兩種行政管理模式的效能分析比較，對(duì)行政管理體制的模式選擇進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】行政管理體制　垂直管理　屬地管理　安全生產(chǎn)監(jiān)督

【中圖分類號(hào)】D630     　　 　  　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

天津?yàn)I海新區(qū)的爆炸雖已過(guò)去，人們提起仍然記憶猶新。這件事件的發(fā)生、處理引申出一個(gè)關(guān)于安全生產(chǎn)監(jiān)督是走垂直還是屬地管理的博弈話題，究竟是何種管理模式更能發(fā)揮出安全生產(chǎn)監(jiān)督的效能，最大可能地降低安全生產(chǎn)事故，這確實(shí)是一個(gè)值得學(xué)者研究與探討的問(wèn)題。

我國(guó)行政管理模式及調(diào)整動(dòng)因

我國(guó)政府的行政管理體制長(zhǎng)期實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主，分級(jí)管理”的屬地管理模式。屬地管理模式下，各級(jí)地方政府全面負(fù)責(zé)地方治理，并由其所屬職能部門(mén)去實(shí)現(xiàn)地方事務(wù)的制度性安排。謝慶奎認(rèn)為“通過(guò)層級(jí)化把整個(gè)行政區(qū)域切成為塊塊，又通過(guò)各層級(jí)對(duì)應(yīng)的部門(mén)把塊塊切成了條條，從而形成條塊結(jié)合的體系”①。“條”與“塊”作為我國(guó)行政管理體制的基本結(jié)構(gòu)，在不同的歷史時(shí)期、不同的領(lǐng)域，“條”與“塊”不同的結(jié)構(gòu)關(guān)系影響并決定著政府的行政管理體制模式。關(guān)于我國(guó)政府的行政管理體制模式在相關(guān)的法律中都有明確的規(guī)定，如《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。大致是說(shuō)，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)行政事務(wù)，是全國(guó)人大及其常委會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)；地方各級(jí)人民政府是各該級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)并組織地方行政事務(wù)，接受?chē)?guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。在縣以上人民政府設(shè)置相應(yīng)的職能部門(mén)，管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展事務(wù)。由此就形成了政府管理行政體制的“條管”和“塊管”模式。

“條管”是指“中央、省直接管理一些行政機(jī)關(guān)單位、部門(mén)，這些單位的人員都由中央或省直接任命，財(cái)、物及業(yè)務(wù)也都由中央或省直接管理”②。由國(guó)務(wù)院直管的“條條”，設(shè)置分為跨行政區(qū)域和行政區(qū)域兩類。跨行政區(qū)域的“條管”又稱為全國(guó)范圍內(nèi)的垂管，這類單位有海關(guān)、人行、民航、國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局等；行政區(qū)域的“條管”又稱為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）垂管，這類單位有地稅、國(guó)土、工商、質(zhì)監(jiān)等。“塊管”指的以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)，行使區(qū)域范圍內(nèi)的國(guó)家治理。其政府的職能部門(mén)受該級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)對(duì)口職能部門(mén)的指導(dǎo)。如縣文廣新局是縣人民政府的職能部門(mén)，受縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)，其局長(zhǎng)任命由縣人大或者常委會(huì)決定，副職則由縣人民政府決定，業(yè)務(wù)上受市教育局指導(dǎo)。但縣公安局的“塊管”模式，又有別于教育局，呈現(xiàn)出“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的特征，類同于監(jiān)察、審計(jì)，其人事任免要得到縣政府和上級(jí)對(duì)口職能部門(mén)的認(rèn)可。那么在一定的時(shí)期，政府到底采取“條管”還是“塊管”還是“條塊”結(jié)合，也是基于一定的現(xiàn)實(shí)土壤。

中央適時(shí)收放權(quán)。新中國(guó)成立之初，我國(guó)在行政管理體制模式上，尤其是“第一個(gè)五年計(jì)劃期間普遍采用了縱向領(lǐng)導(dǎo)方式，地方政府的職能部門(mén)對(duì)上級(jí)的相應(yīng)職能負(fù)責(zé)，一直延續(xù)到北京的部委。這一制度使中央部委實(shí)現(xiàn)對(duì)行政管理最大的控制，并促進(jìn)了下級(jí)專門(mén)部門(mén)的發(fā)展。”③進(jìn)入改革開(kāi)放以后，為了提高地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性，中央給各級(jí)人民政府下放了部分權(quán)力，尤其是人事任免權(quán)、物品支配權(quán)、分稅制的施行增加了地方政府的財(cái)政使用權(quán)，在行政管理體系中的“條塊關(guān)系”中，“條條”局面開(kāi)始由中央集權(quán)向“塊管”的屬地管理模式松動(dòng)。在屬地管理模式下，地方政府管理地方事務(wù)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各地政府積極招商，完善了有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及良好的外部環(huán)境。但在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，一些地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率而降低了生態(tài)、安全標(biāo)準(zhǔn)，扭曲的政績(jī)觀和官員考核激勵(lì)機(jī)制，使地方保護(hù)主義抬頭。鑒于此，公眾認(rèn)為，實(shí)行“條管”要比“塊管”更有必要。

中央規(guī)避權(quán)力失衡。我國(guó)行政管理模式實(shí)行“條管”是為了規(guī)避地方政府權(quán)力“越界”與“超限”，使“條塊”權(quán)力在動(dòng)態(tài)調(diào)整中達(dá)到均衡。金太軍和趙暉等認(rèn)為：“中央與地方關(guān)系的調(diào)整從傳統(tǒng)體制下的行政分權(quán)逐漸朝行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)相結(jié)合的方向發(fā)展，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性和創(chuàng)造性，極大地解放了地方生產(chǎn)力。”④但隨之也產(chǎn)生了中央與地方行政權(quán)力的平衡問(wèn)題。因?yàn)閷?shí)行屬地管理模式后，權(quán)力的下放使得地方借發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而大行地方保護(hù)主義，中央集權(quán)受到了地方分權(quán)的挑戰(zhàn)，產(chǎn)生了諸如生態(tài)惡化、環(huán)境污染、土地利用效率低等問(wèn)題，為了解決此類問(wèn)題，中央將一些重點(diǎn)領(lǐng)域的部門(mén)行政權(quán)力收歸，力圖實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡。陳澤偉認(rèn)為：“近10年來(lái)，相對(duì)于‘塊塊’管理，‘條條’管理即‘垂直管理’有加強(qiáng)的趨勢(shì)。”⑤換句話說(shuō)，當(dāng)初逐漸在越來(lái)越多的部門(mén)實(shí)現(xiàn)垂直管理就是為了規(guī)避中央權(quán)力下放的負(fù)效應(yīng)，而使得集權(quán)與分權(quán)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)均衡，解決“條塊”沖突與矛盾。

垂直模式與屬地管理模式的效能比較

垂直模式與屬地管理模式的特征區(qū)分。兩種行政管理模式的特征區(qū)分表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是表現(xiàn)在組織體系中。垂直管理模式下的地方職能部門(mén)從屬于中央人民政府和上級(jí)主管職能部門(mén)，職能部門(mén)在一定的地區(qū)履行職責(zé)發(fā)揮功能，但人、財(cái)、物權(quán)由中央或者省級(jí)人民政府決定；屬地管理模式下的地方職能部門(mén)從屬于當(dāng)?shù)馗骷?jí)人民政府，其人、財(cái)、物權(quán)由對(duì)應(yīng)級(jí)別的人民政府決定。二是表現(xiàn)在與地方政府的關(guān)系上。垂直管理模式下的職能部門(mén)與該級(jí)人民政府的關(guān)系相對(duì)獨(dú)立，對(duì)中央和省級(jí)政府負(fù)責(zé)；屬地管理模式下的職能部門(mén)執(zhí)行該級(jí)人民政府的行政指令，對(duì)該級(jí)政府負(fù)責(zé)。三是表現(xiàn)在上下級(jí)職能部門(mén)的關(guān)系上。垂直管理模式下的職能部門(mén)上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；屬地管理模式下的職能部門(mén)上下級(jí)之間的關(guān)系是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

垂直模式與屬地管理模式的優(yōu)勢(shì)分析。一是提高了行政效率。無(wú)論是垂直模式與屬地管理模式都促進(jìn)了行政效率的提高。近年來(lái)，我國(guó)逐漸在宏觀調(diào)控的部門(mén)實(shí)施垂直管理模式，提高了職能部門(mén)的獨(dú)立性，增強(qiáng)了工作的自主性，使地方政府行政中出現(xiàn)的違法行為得以迅速整改，提高了專業(yè)職能部門(mén)的行政效率，推進(jìn)了部門(mén)建設(shè)的全面性。屬地管理模式利于各級(jí)政府治理的統(tǒng)籌，節(jié)省了行政開(kāi)支，實(shí)現(xiàn)了職能部門(mén)間的功能整合與系統(tǒng)效益的增加，促進(jìn)了行政效率的提高。二是調(diào)動(dòng)了職能部門(mén)工作的積極性。實(shí)施垂直管理模式在中央和地方在職權(quán)上分工明確，在保證中央權(quán)威的基礎(chǔ)上充分考慮到調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，給地方政府也相應(yīng)實(shí)施了“放權(quán)”，做到了集權(quán)與自主的統(tǒng)一。屬地管理模式下的職能部門(mén)立足本級(jí)，了解掌握本地地情，制定政策特色明顯，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與解決問(wèn)題及時(shí)，監(jiān)管得力，職能部門(mén)工作勁頭足。三是提升了行政效益。垂直管理模式下的職能部門(mén)充分發(fā)揮功能的同時(shí)還履行著監(jiān)督各級(jí)人民政府依法行政，促進(jìn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展。屬地管理模式下的職能部門(mén)增強(qiáng)了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任感和危機(jī)感，權(quán)責(zé)的一致使得職能部門(mén)創(chuàng)新工作發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧。

垂直與屬地管理模式的缺點(diǎn)比較。一是“條塊”矛盾難以協(xié)調(diào)。垂直管理模式無(wú)疑削弱了地方政府權(quán)力，加深了垂管部門(mén)與地方政府行政的沖突，因?yàn)榇构懿块T(mén)是在各級(jí)政府的管轄范圍內(nèi)行政，其有關(guān)的保障由各該級(jí)政府保障，垂管部門(mén)履行職責(zé)的剛性與執(zhí)行力受到地方政府的影響。屬地管理模式下的職能部門(mén)其人、財(cái)、物權(quán)由各該級(jí)政府賦予，其行政必然受到政府的干涉，其職能部門(mén)的上下級(jí)關(guān)系也僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其行使職能必然受到干預(yù)，使得職能部門(mén)不作為或消極作為。二是權(quán)力尋租問(wèn)題突出。垂直管理模式下的職能部門(mén)受地方政府干預(yù)少，受到外部監(jiān)督少，使得垂管部門(mén)的權(quán)力容易失控，從而產(chǎn)生權(quán)力尋租，滋生腐敗。屬地管理模式下的地方職能部門(mén)，執(zhí)行上級(jí)對(duì)口職能部門(mén)指令不堅(jiān)決，易使手中自主性的權(quán)力為已謀私，一樣容易產(chǎn)生權(quán)力尋租。三是配套機(jī)制不完善。垂直管理模式中尚未有垂管和地方政府共管的范圍，對(duì)這部分共管的范圍并沒(méi)有相關(guān)的法律或者政策上的規(guī)定來(lái)解決共管范圍出現(xiàn)的分歧，缺乏較好的溝通與協(xié)商機(jī)制。屬地管理模式中職能部門(mén)的工作人員人事任免為各該地方政府所決定，人員流動(dòng)性強(qiáng)，專業(yè)性差，對(duì)人員的準(zhǔn)入與調(diào)出比較隨意，加上入職培訓(xùn)與在崗輪訓(xùn)的缺乏，使得職能部門(mén)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)相對(duì)較低，加之業(yè)務(wù)的相對(duì)獨(dú)立，與政府其他職能部門(mén)的協(xié)調(diào)還不能做到完全統(tǒng)一，時(shí)不時(shí)會(huì)出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象。