【摘要】公共問責機制的建設是民主治理的重要標志和基礎。目前，我國公共問責機制的建設仍存在法治化水平較低、問責信息不對稱、民主體制不完善等問題，導致公共權力不透明，公共問責難以落到實處。政府應推動公共問責機制的建設，通過完善公共問責法制、強化公共問責制度、推動公共問責信息公開、擴大公民問責參與渠道等，推動公共權力運行透明化、公開化，提高我國國家治理水平。

【關鍵詞】公共問責機制　公共權力　透明化　依法治國

【中圖分類號】D63    　　 　　　【文獻標識碼】A

民主化問責機制的建設是實現(xiàn)公共權力透明化的重要基礎，然而我國的政府問責機制通常是自“上”而“下”，即上級政府“問”下級政府的“責”，政府“問”內(nèi)部機構的“責”、“問”基層的“責”，容易出現(xiàn)袒護隱報等問題，難以從根本上實現(xiàn)公共權力的透明化運行。針對這一問題，應深入反思當前公共問責所面臨的問題，探索有效的應對策略，推動公共問責主體多元化、問責內(nèi)容廣泛化和問責過程公開化，形成對公共權力運行的全方位約束監(jiān)督機制。

目前我國實行公共問責中遇到的問題

公共責任（Public Accountability）指的是政府以代理人的身份接受社會公眾這一公共資源的所有者的委托，對公共資源進行管理和經(jīng)營并負有不斷提高公共資源使用效率的責任。公共責任主要包括公共管理責任、公共財務責任和公共社會責任，體現(xiàn)政府與公眾間的動態(tài)性社會經(jīng)濟關系①。而公共問責機制以追究公共責任履行、防止公共權力濫用為目的，體現(xiàn)了“責任政府”的制度原則。完善的公共問責機制有利于強化政府責任意識和行為，促進公共權力與公共責任相互對等，使政府承擔起法律、政治、道義上的責任，并接受來自外部和內(nèi)部的控制，以保證公共責任的實現(xiàn)。這將有利于推動公共權力運行的透明化，防止公共權力的濫用。

然而，受法治化水平較低、問責信息不對稱、民主體制不完善等因素的局限，目前我國公共問責機制的建設面臨較大的困境。

法治化水平較低，公共問責缺乏法律保障。公法原則是分權、放權與多中心治理過程中的首要性原則，也是實行公共權力透明化的重要途徑。美國學者Francis提出，如果非營利組織或者私營組織在承擔公共服務時不受公法原則的約束，公共責任就會被削減②。為此，承擔公共服務的公共權力主體在履行契約責任的同時，還應遵循公法原則履行憲政責任，以保障公共權力運行的透明化，提高公共服務的有效性。尤其是在體制改革的關鍵時期里，公共權力主體應接受法制的約束，并回應公眾多元化的偏好和需求。目前我國公共問責制度的建設已經(jīng)獲得較大的進步，但在立法上仍較為滯后，至今沒有針對公共問責的獨立性、系統(tǒng)性法律，造成政府機構的公共責任和公共權力不對等，特別是責任主體的歸屬和責任內(nèi)容的界定具有模糊性，難以劃分領導責任、直接責任、間接責任等責任內(nèi)容，導致內(nèi)外部監(jiān)督難以落實到具體機構和個人，為問責對象逃脫責任提供了可乘之機。

問責信息不對稱，公共問責缺乏知情基礎。信息公開是民主法治的重要保障，能提高公共權力運行的透明性，為公共問責機制的落實提供信息條件。2008年5月起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》體現(xiàn)出我國政府主動公開信息的決心，然而在執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了一些問題：一是信息公開質(zhì)量較低，存在公開不全面、不規(guī)范、不及時等問題。尤其是部分地方政府的新聞發(fā)布渠道較為單一，公民獲取信息的成本較高，難以參與到公共問責過程中。二是信息作假。部分政府在公開信息時存在隱報、作假現(xiàn)象，如干部檔案造假、投資預算高估冒算等，導致信息公開機制形存實亡。三是干預信息公開。部分政府部門對負面事件采取“關大門”、“繞圈子”的態(tài)度，以公權力阻撓新聞媒體曝光事件，甚至打擊記者采訪報道行為，導致信息公開機制的落實舉步維艱。在這種背景下，公民群體與政府的信息不對稱，難以開展公共問責。

民主體制不完善，公共問責缺乏規(guī)范程序。公共問責的目的是提高公共權力運行的規(guī)范化和透明化，最終目的是維護民眾的公共利益，實行民主問責是其必然路徑。美國學者Robert D.Behn提出360度績效責任理論，認為人們所接受的績效評估

不僅來自上一級領導，而且還來自同級同事、下級員工以及工作團隊的其他人、組織內(nèi)部和外部的顧客及供應者等③。在公共權力的行使過程中，既要對上級政府負責，也要對同級政府、內(nèi)部機構、政府人員以及社會中的每一個公民負責。與負責對象的“360度”相對應，我國在實行公共問責時也可以“360度”全面進行，首先要落實政府系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責機制，還要建立完善的異體問責機制，讓政府系統(tǒng)外的監(jiān)督部門、立法部門以及公民等能夠參與到公共問責過程中，發(fā)揮約束和監(jiān)督公共權力的作用。雖然我國現(xiàn)階段的民主體制取得了較大的進步，但尚有不完善之處，公共問責以同體問責為主體，集中表現(xiàn)為上級政府對下級政府的垂直問責上，這種問責機制具有單向性和內(nèi)部性，缺乏來自政協(xié)、人大、以及社會公民等方面的異體問責，且缺乏下級對上級的問責約束，容易出現(xiàn)權責不對等、權力執(zhí)行的隨意性較大等問題，造成公共問責體系的失衡④。

公共問責機制的有效建設

完善公共問責法治建設，形成權力監(jiān)督機制。法治是公共問責的根本保障，而公共問責制是法治國家、法治政府和法治社會建設進程中不可或缺的構成要件，是推進依法治國和政府依法行政的必然要求。

一是推進依法行政，為建設公共問責機制提供根本保障。法治國家強調(diào)以完備統(tǒng)一的法律體系規(guī)范國家權力尤其是公共行政權力，防止公共權力的濫用。各級政府的工作人員是國家公共權力的直接行使者，在建設法治國家的過程中起著十分關鍵的作用。為此，各級政府機關應主動遵守法律法規(guī)，依法辦事，并建設完善行政執(zhí)法隊伍，落實依法行政，推動公共問責機制的建設。

二是實現(xiàn)權責統(tǒng)一，為實施公共問責樹立基本原則。法治強調(diào)法律至上、依法治國，不能出現(xiàn)組織和個人“以權壓法”、“以言代法”等凌駕于憲法、法律之上的行為。當政府意志高于法律意志時，政府將可能隨意運用公共權力，出現(xiàn)各種越權、侵權行為，公共問責機制的建設和執(zhí)行也就成了一紙空話⑤。針對這一問題，我國應盡快制定專門的、系統(tǒng)的公共問責立法，以法律樹立“有權必有責、用權受監(jiān)督、失職要問責、侵權須賠償、違法要追究”這一公共權力行使原則，并明確規(guī)定公共問責的對象、主體、適用范圍、程序以及救濟等，全面提高法制化水平⑥。

三是提高公共權力運行的透明性，為公共問責法制化奠定基礎。各級政府應積極實施分權、放權以及多中心治理，降低社會獲取政府信息的成本，營造開放、民主的政治環(huán)境氛圍。同時，政府還應推廣法制教育和公民教育，提高公民的政治素養(yǎng)和法律素養(yǎng)，激發(fā)各類公共權力主體參與公共問責的意識，培養(yǎng)其依法行使和監(jiān)督公共權力的能力。此外，政府還應借助法律、規(guī)章等進一步建立公共問責標準，明確公共責任主體和責任內(nèi)容，嚴格劃分領導責任、直接責任和間接責任，以期控制公共權力的自由裁量空間，避免政府隨意行使公共權力。