【摘要】循環(huán)經濟的發(fā)展離不開法律保障。當前，湖北省在針對發(fā)展循環(huán)經濟專項立法領域仍留有空白，已有的相關法律無法有效應對現(xiàn)存的區(qū)域性環(huán)境問題。因此，湖北省必須立足生態(tài)文明價值理念，直面當前水資源污染且日益減少的嚴峻現(xiàn)實，進一步構建并完善循環(huán)經濟發(fā)展的配套規(guī)章制度。

【關鍵詞】湖北省　循環(huán)經濟　法律制度　完善

【中圖分類號】D931.3     　 　  　【文獻標識碼】A

循環(huán)經濟法基本理論

循環(huán)經濟的科學內涵。“循環(huán)經濟”在《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》第二條中被闡述為：“本法所稱循環(huán)經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。”我國學者針對循環(huán)經濟的具體含義并未達成共識，但總體上來說其本質目標是基于減量化原則、再利用原則和資源化原則，符合生態(tài)規(guī)律的要求，實施科學的技術措施，節(jié)能的經濟措施和高效的管理措施，實現(xiàn)減少廢物排放量和提高資源的利用率，最終達到符合可持續(xù)發(fā)展理念和生態(tài)文明價值理念的經濟發(fā)展模式。

循環(huán)經濟法的涵義。循環(huán)經濟法是指在經濟發(fā)展過程中國家、企業(yè)、公民等相關主體在以資源節(jié)約和循環(huán)利用為中心的資源利用方面進行干預、促進或參與的經濟活動中所形成的社會關系的法律規(guī)范的總稱?？煽偨Y為“凡是調整因循環(huán)經濟活動所形成的社會關系的法律法規(guī)和其他法律規(guī)范性文件都可以納入循環(huán)經濟法的范疇。”①

國內外循環(huán)經濟立法經驗與啟示

國外發(fā)達國家循環(huán)經濟立法情況。循環(huán)經濟理念最先由美國經濟學家K·波爾丁提出。美國為了保護人類健康和環(huán)境以及有價值的物資和能源通過了一系列與固體廢物管理有關的措施，如1976年的《資源保護回收法》。目前為止，美國大多數(shù)州都通過各種形式和手段制定了再生循環(huán)法規(guī)。德國頒布了一系列關于循環(huán)經濟的法律法規(guī)，如1972年頒布的《廢棄物管理法》，1996年的《循環(huán)經濟和廢棄物管理法》，后來相繼出臺《垃圾法》、《聯(lián)邦水土保持與舊廢棄物法令》、《社區(qū)垃圾合乎環(huán)保放置及垃圾處理場令》、《2001年森林經濟年合法伐木限制命令》、《持續(xù)推動生態(tài)稅改革法》、《森林繁殖材料法》和《再生能源法》等。由此可以看出，德國循環(huán)經濟立法的著眼點是解決垃圾問題，其擬解決的站點問題是“垃圾經濟”（也就是3R和最終安全處置）。其循環(huán)經濟立法是從制定個別領域的法律逐漸延伸到整個循環(huán)經濟法，然后通過完善其他配套的法律法規(guī)達到推進循環(huán)經濟法的實施目標。日本在2000年頒布的《促進建設循環(huán)型社會基本法》對比德國的《循環(huán)經濟和廢棄物管理法》而言，目標更為明確，內容也更加深入和豐富。其目的是通過采取控制廢棄物的產生和合理的配置、再利用資源等方法，使自然資源的消費水平達到合理的控制，建立最大程度降低環(huán)境負荷的“循環(huán)型社會”。

其他很多發(fā)達國家如英國、法國、澳大利亞、丹麥和比利時自20世紀90年代以來，在循環(huán)經濟立法中針對國內的資源消耗和環(huán)境問題，頒布和實施了大量有關廢棄物減量化、資源化和循環(huán)再利用的法律法規(guī)。

國內循環(huán)經濟立法情況。我國頒布的《關于進一步開展資源綜合利用的意見》、《固體廢物污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》、《清潔生產促進法》和《可再生能源法》等，均符合發(fā)展循環(huán)經濟的內在要求。

《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》對發(fā)展循環(huán)經濟作出了明確規(guī)定，為各地循環(huán)經濟立法和實踐奠定了基礎和方向。許多省、直轄市、自治區(qū)出臺的一系列相關文件表明地方經濟發(fā)展轉型的重要目標就是發(fā)展循環(huán)經濟，并制定了相關的方針政策和發(fā)展戰(zhàn)略，不僅在地方循環(huán)經濟立法上取得較大的成績還推動了地方經濟的可持續(xù)性發(fā)展。例如，貴陽市于2004年11月1日頒行了《貴陽市建設循環(huán)經濟生態(tài)城市條例》，深圳市于2006年3月頒行了《深圳經濟特區(qū)循環(huán)經濟促進條例》，大連市于2010年6月制定了《大連市循環(huán)經濟促進條例》。上述條例基本上都符合設計相關法律制度的要求需圍繞資源節(jié)約和循環(huán)利用，制定政府的規(guī)劃與計劃，做好示范與推廣的工作，完成支持與鼓勵和宣傳教育的職責。

國內外循環(huán)經濟立法經驗與啟示。從法律規(guī)制的角度看，由于循環(huán)經濟的生態(tài)本質屬性決定了循環(huán)經濟制度的出發(fā)點和立法重心都在于環(huán)境保護而不是經濟效益。因此，在發(fā)展循環(huán)經濟的過程中，僅注重經濟效益是不完備的，需要更要注重循環(huán)經濟的環(huán)保功能。像湖北省這樣一個資源豐富但不斷遭到破壞的地區(qū)，更加需要推行循環(huán)經濟。在經濟活動中實現(xiàn)廢棄物的生態(tài)化應當是湖北省循環(huán)經濟法律規(guī)制的基本目標，建議從四個方面著手：一是保護環(huán)境，促進資源合理利用；二是促進廢舊物資循環(huán)利用；三是倡導綠色消費；四是指導產業(yè)建設。

湖北省循環(huán)經濟法制建設分析

湖北省循環(huán)經濟政策法規(guī)規(guī)劃背景。《湖北省國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中明確表示：“大力發(fā)展循環(huán)經濟，依法淘汰落后產能，單位生產總值能耗下降20%以上；提前一年完成主要污染物總量減排任務，設市城市及縣城生活污水處理率、生活垃圾無害化處理率不斷提高。主要污染物排污權交易和神農架生態(tài)補償試點正式啟動，退耕還林、濕地保護、石漠化治理、天然林保護和低效林改造工程順利實施，森林覆蓋率達到38.46%。水環(huán)境不斷改善，大東湖生態(tài)水網(wǎng)工程和洪湖、梁子湖生態(tài)保護工程等進展順利。全省生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。資源枯竭型城市轉型順利推進。低碳生產生活方式逐步推行。”

另外，隨著湖北省令人矚目的經濟快速發(fā)展，而突顯出來的問題是湖北省部分地區(qū)環(huán)境日益遭到破壞，水資源污染并日益減少，土地資源浪費嚴重，能源消耗過大等。如何有效促進湖北省經濟可持續(xù)發(fā)展，其核心在于根本轉變經濟增長方式，有效推動湖北省循環(huán)經濟建設。因此，完善與湖北省循環(huán)經濟發(fā)展相配套的相關法制建設勢在必行。

湖北省循環(huán)經濟法制建設現(xiàn)狀。當前，湖北省在針對發(fā)展循環(huán)經濟專項立法領域仍留有空白，即僅僅依靠我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，如《循環(huán)經濟促進法》、《可再生能源法》、《清潔生產促進法》等來指導和保障循環(huán)經濟的實施并解決湖北省存在的區(qū)域性環(huán)境問題是不夠的。此外，在循環(huán)經濟活動中湖北省各市政府部門表現(xiàn)出職責不明確，工作相互推諉，信息反饋不到位等現(xiàn)象，甚至有些個別基層區(qū)域為了保證短期的經濟增長，在可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經濟方面消極不作為。其原因就在于在發(fā)展循環(huán)經濟的過程中，一方面，缺乏發(fā)展循環(huán)經濟的統(tǒng)一有效的管理組織和明確具體的規(guī)劃措施，另一方面，湖北省在實現(xiàn)循環(huán)經濟平衡快速發(fā)展的過程中，相關配套法規(guī)、規(guī)章有待完善，循環(huán)經濟法律保障體系還未建立健全。

湖北省循環(huán)經濟法制建設的完善建議

湖北省循環(huán)經濟立法模式的應然選擇。當今世界各國在進行循環(huán)經濟立法時有“污染預防目標模式”和“經濟循環(huán)目標模式”兩種模式。美國是污染預防目標模式的典型代表，主要源于其未制定循環(huán)經濟基本法和綜合法，僅頒布了有關環(huán)境污染進行治理和預防方面的循環(huán)經濟法律。德國和日本是經濟循環(huán)目標模式的代表，一邊治理和預防環(huán)境污染，一邊循環(huán)利用已消耗的資源和廢物是其頒布循環(huán)經濟法律的目標。綜合考慮我國具體情況，我國采用“經濟循環(huán)目標模式”立法模式較為適宜，這種模式符合我國現(xiàn)階段循環(huán)經濟立法定位的選擇，也符合政策法和促進法的屬性。“經濟循環(huán)目標模式”也是湖北省在循環(huán)經濟立法定位時的最佳選擇，鑒于湖北省經濟發(fā)展的現(xiàn)實情況，在相關規(guī)定的具體內容上側重于指引性，相應跟進政策法和促進法的制定，同時增添具有區(qū)域經濟特色的循環(huán)經濟法制內容，并完善經濟發(fā)展的責任追求和懲罰機制。在制定《湖北省循環(huán)經濟促進條例》時應遵守《中華人民共和國循環(huán)經濟法促進法》的立法模式和立法原則。其優(yōu)點在于：一方面，有利于與上位法銜接，保持在立法體例和立法模式上的一致性，在實踐操作中可以更好的引導執(zhí)法者操作、守法者遵守，有利于減少對法律法規(guī)條文的理解分歧。另一方面，這一模式要求嚴格遵循減量化原則、再利用原則和資源化原則，要求符合生產和環(huán)境發(fā)展的科學規(guī)律，有利于實現(xiàn)湖北省發(fā)展循環(huán)經濟的根本目的。

湖北省循環(huán)經濟立法指導方針和立法原則。其一，立法指導方針。發(fā)展循環(huán)經濟是關乎湖北省社會未來的根本性發(fā)展戰(zhàn)略，我省循環(huán)經濟發(fā)展不僅要結合本地工農業(yè)和服務業(yè)經濟發(fā)展的特色和優(yōu)勢，還應全面合理規(guī)劃布，局走循環(huán)經濟效益高、投入和損耗低的新型經濟發(fā)展道路，加大政策支持和投資傾斜，以有效整合我省發(fā)展循環(huán)經濟的各種資源，同時，應當確定遵守社會主義市場經濟的發(fā)展規(guī)律，要調動市場主體的積極性，和公眾積極參與性。總結來說，湖北省循環(huán)經濟地方立法的指導方針應當以“經濟發(fā)展因地制宜，合理調整產業(yè)結構，設立資源共享聯(lián)動機制，充分發(fā)揮政府調控、市場引導以及公眾參與的積極作用”為內容。②

其二，立法原則。循環(huán)經濟立法原則是貫穿于湖北省發(fā)展循環(huán)經濟始終的靈魂，既是國家發(fā)展循環(huán)經濟的根本意圖，也是國家發(fā)展循環(huán)經濟主要戰(zhàn)略的直接表現(xiàn)，同時體現(xiàn)循環(huán)經濟特點。湖北省循環(huán)經濟立法原則應包含以下內容：首先，“減量化、再利用、資源化”的原則。該原則要求所有的物質和資源要在發(fā)展循環(huán)經濟的過程中得到合理、持久的利用。其次，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，因地制宜、注重實效原則。我省應嚴格遵循循環(huán)經濟立法的指導思想，靈活結合各地實際情況和市場變化，進行不斷思考、探索、創(chuàng)新和發(fā)展。

最后，政府調控、市場引導、公眾參與相結合原則。我國發(fā)展循環(huán)經濟要在遵守國家宏觀調控和發(fā)揮市場機制的基礎上，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、公眾的作用。第一，對于政府來說，為了實現(xiàn)循環(huán)經濟發(fā)展戰(zhàn)略則必然要制定相應的法律法規(guī)為其實施作有力保障。政府為激勵企業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟、推動循環(huán)經濟建設必須靈活運用多種政策服務于經濟發(fā)展。第二，對于企業(yè)而言，企業(yè)是發(fā)展循環(huán)經濟的重要組成部分，企業(yè)的積極配合才能更好地實現(xiàn)循環(huán)經濟“減量化、再利用、資源化”的原則要求。在發(fā)展循環(huán)經濟時需要企業(yè)必須以市場為引導，結合企業(yè)自身條件自主自愿改進生產工藝，謀求更長遠利益，使企業(yè)得到更好的發(fā)展。第三，倡導公眾積極參與，發(fā)揮公眾監(jiān)督政府和企業(yè)履行職責的功能，能更有效發(fā)展循環(huán)經濟。因此要確立政府調控、市場引導、公眾參與相結合原則。

湖北省循環(huán)經濟法律制度構建的具體內容。湖北省發(fā)展循環(huán)經濟涉及面較廣，但其循環(huán)經濟地方立法應切忌將所有與循環(huán)經濟有關的制度都納入其中，在設計時，要著重考慮最直接影響發(fā)展循環(huán)經濟而其他法律中又無明文規(guī)定的法律制度。湖北省在完善循環(huán)經濟法律制度時應突破傳統(tǒng)的單向線性經濟思維，轉變?yōu)殚]環(huán)流動的循環(huán)經濟的思維方式，以期有效地實現(xiàn)循環(huán)經濟發(fā)展。首先，政府層面的法律制度。依據(jù)《湖北省國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中“大力發(fā)展循環(huán)經濟”的指導思想，湖北省循環(huán)經濟立法在政府層面的法律制度設計上應遵守以下幾個要求：一是地方政府在設計區(qū)域經濟與社會發(fā)展、產業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等規(guī)劃時，要遵循循環(huán)經濟的發(fā)展目標，將循環(huán)經濟基本理念與基本原則貫徹其中。其次，編制循環(huán)經濟法規(guī)時，在程序和內容上不得與《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》相抵觸，需以其為指導加強循環(huán)經濟規(guī)劃體系的建設。二是本省需根據(jù)不同區(qū)域的自身發(fā)展情況和技術、資源條件等因素開展循環(huán)經濟規(guī)劃工作，使循環(huán)經濟規(guī)劃最終得以執(zhí)行。三是政府部門可以通過制定政策性文件支持循環(huán)經濟的發(fā)展：支持符合循環(huán)經濟發(fā)展的項目，限制符合當前國計民生需要，但是能耗較高、污染較重的項目，禁止能耗高、污染嚴重項目。此外，湖北省循環(huán)經濟立法應結合《政府采購法》和《循環(huán)經濟促進法》的相關規(guī)定，對政府綠色采購制定可操作的實施細則。

其次，企業(yè)層面的法律制度。一方面，完善市場準入制度。市場主體準入制度是國家（政府）根據(jù)市場經濟情況，在準許市場主體進入市場時，市場主體所要符合和遵守的從事商品生產經營活動的條件和規(guī)定的一系列制度規(guī)范。在現(xiàn)代市場經濟條件下，市場主體是最活躍的市場因素，企業(yè)是最重要的市場主體，也是發(fā)展循環(huán)經濟的重要主體。湖北省循環(huán)經濟立法可以從以下兩方面著手逐漸完善市場準入制度：一是采取限制性市場準入制度，該制度針對耗能高、污染重的產業(yè)和建設項目設置較高的準入門檻與標準，限制其進入市場；二是采取優(yōu)先性市場準入制度，該制度針對資源節(jié)約、保護環(huán)境的技術和產品放寬進入市場的門檻和標準，使其能進入市場，發(fā)揮積極作用。另一方面，完善生產者責任延伸制度。生產者責任延伸制度在《循環(huán)經濟促進法》第十五條只做了簡單敘述，不足以達到發(fā)展循環(huán)經濟的要求。完善生產者責任延伸制度，能夠達到提高產品的生態(tài)效率，減少社會能耗，更能推動生產者在推動循環(huán)經濟順利發(fā)展中起到應有的效能。所以，湖北省循環(huán)經濟立法應當考慮實施主體、實施方式、相關主體的法律責任等因素，制定出具體的生產者責任制度，從源頭控制廢物的產生，減少資源消耗量，提高資源利用率，更要明確產品回收處理和再利用的企業(yè)責任，使該制度具有效用性和可操作性，最終建立和健全適合湖北省實情的生產者責任延伸制度。

最后，公眾層面的法律制度。公眾有效參與是促進循環(huán)經濟發(fā)展的必要組成部分。而公眾有效參與的基本條件和前提是有知情權，是信息充分公開。對于生態(tài)環(huán)境、資源保護等方面的信息公開制度有所規(guī)定的主要是《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，這些法律在制度設計和實施層面針對循環(huán)經濟發(fā)展中存在的信息公開問題都是不足的，不能很好的保證公眾的有效參與。湖北省循環(huán)經濟法制建設在著手完善信息公開制度時，為確保公眾知情權的實現(xiàn)，應明確政府和企業(yè)承擔其與循環(huán)經濟發(fā)展有關的信息公布義務，如果政府部門和生產企業(yè)違反該義務必須承擔法律責任。

另外，消費者個人在循環(huán)經濟中也承擔著重要的責任，轉變公眾現(xiàn)行的消費模式對于促進循環(huán)經濟的發(fā)展具有重要意義，“湖北省循環(huán)經濟立法應根據(jù)本省資源再利用率與公眾自身環(huán)保素質的實際情況，建立相應的制度以規(guī)范綠色消費行為”。③湖北省可以從個人排污權交易制度、違規(guī)排污罰款制度以及引導消費者的生態(tài)選購等方面進一步完善循環(huán)經濟法制建設。

（作者單位：武漢東湖學院法學院；本文系武漢東湖學院青年基金項目“關于促進武漢市循環(huán)經濟的法制建設研究”的部分成果）

【注釋】

①蔡守秋：“循環(huán)經濟法”，《南陽師范學院學報》（社會科學版），2005年第1期，第33頁。

②魏紀林：“循環(huán)經濟促進法與武漢城市圈‘兩型社會’建設和發(fā)展的思考”，《法學研究》，2008年第10期，第18頁。

③姜言秀：“綠色消費：循環(huán)經濟在消費領域的實現(xiàn)”，《理論學刊》，2010第12期，第61頁。

責編 /韓露（實習）