天津社會科學院輿情研究所研究員　畢宏音

【摘要】基于實踐意義，當前各地探索試水的“容錯機制”，無疑為我們以新發(fā)展理念引領發(fā)展，提供了寶貴的經驗化樣本。進一步由學理視域考量，也需要透過地方應用實踐，通過探討決策理念的樹立、容錯機制的系統(tǒng)化建構、激勵機制和容錯糾錯機制兼顧并行的邏輯路徑，為機制經試水至完善與推廣提供系統(tǒng)化學理依據和理論助力。

【關鍵詞】容錯糾錯　決策理念　機制建構

【中圖分類號】D62                        【文獻標識碼】A

近一段時間，廣東、浙江和山東等地積極行動，認真貫徹落實習近平在十八大以來多次強調的，要在改革發(fā)展中堅持“三個區(qū)分開來”的治國理政方略，努力探索建立李克強在2016年政府工作報告中提出的“激勵機制和容錯糾錯機制”，相繼出臺了《關于支持黨員干部干事創(chuàng)業(yè)建立容錯免責機制的實施辦法（試行）》、《中國（廣東）自由貿易試驗區(qū)條例（草案修改稿）》、《關于建立黨員干部改革創(chuàng)新容錯免責機制的實施辦法》等地方性條例措施，從而引發(fā)各界高度關注和高頻熱議。從應用視角出發(fā)，基于重大實踐意義，各地從不同層面試水創(chuàng)新“容錯機制”，無疑為我們以新發(fā)展理念引領發(fā)展，扎實有效推進結構性改革，順利完成經濟社會發(fā)展目標任務，夯實全面建成小康社會決勝階段的基礎，提供了寶貴的經驗化樣本。進一步看，由學理視域考量，更好地思索和回應發(fā)展這一時代性課題，也需要我們透過相關地方性應用實踐，通過邏輯闡釋、規(guī)律總結和系統(tǒng)建構，為容錯機制由試水到完善推廣，提供學理依據和理論助力。

謀發(fā)展需要樹立容錯的決策理念

理念是人的大腦對客觀事物的反映形式。決策理念則是在現(xiàn)實活動前，首先在頭腦中建立起來的關于決策的前提條件、途徑、步驟等的觀念模型。①這一觀念模型規(guī)定了先于決策的，對事物的客觀規(guī)律、客體本質、人的主體性和需求性等所進行的綜合性、再創(chuàng)造與再提升性認識。

正確的行動首先依然來源于正確的決策理念，即對社會本質規(guī)律和人的主體需求的客觀性了解與創(chuàng)造性認知。綜觀當前，從宏觀大背景上看，我們正處于全面建成小康社會決勝階段的開局之年、“十三五”規(guī)劃的起步之年、全面推進結構性改革的攻堅之年；從中觀社會運行層面分析，在前行的道路上，我們既取得了舉世矚目的經濟社會發(fā)展成就，也遇到了發(fā)展不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)等突出問題，與此同時，人民群眾則對物質生活更殷實、精神生活更豐富、人與自然更和諧充滿了熱切期待。對這些發(fā)展中的規(guī)律和需求進行精準判斷和清晰把握，有助于我們在尊重人性和遵循現(xiàn)實的思想基礎上運籌帷幄，下好發(fā)展這盤棋。也就是說，堅定發(fā)展信念，堅信發(fā)展中遇到的艱難險阻和風險挑戰(zhàn)還是要依靠發(fā)展來解決。

創(chuàng)新則無疑是引領發(fā)展的第一動力。只有從觀念上認識創(chuàng)新、理解創(chuàng)新、支持創(chuàng)新，才能從行動上激發(fā)創(chuàng)新、引領創(chuàng)新和參與創(chuàng)新。無論是科技創(chuàng)新、社會創(chuàng)新還是文化創(chuàng)新，不管是產品的結構、功能和表征的變革，組織的更新、突破與再造，精神內容的豐富、完善與重構，其核心就是打破定勢思維，突破常規(guī)戒律，通過求“新”和求“變”，來獲得國家和社會進步與騰飛的無限動能。

正由于發(fā)展離不開“創(chuàng)新”和“求變”，我們引領發(fā)展才亟待進行前無古人的探索，亦需要謀求改變的勇氣，同時，還面臨著未知的風險和巨大的挑戰(zhàn)。也正是基于對這一大局大勢的清醒認識和清晰研判，我們黨和政府將給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁的思想，始終貫徹至“牢牢抓住發(fā)展第一要務不放松”的決策部署之中，無疑也成為了各地試水建立容錯機制的行動指南。例如，2016年3月初，廣東省人大常委會分組審議《中國（廣東）自由貿易試驗區(qū)條例（草案修改稿）》（二審稿），相較于第一稿，該草案修改稿為了減輕創(chuàng)新中所承受的不當壓力，嘗試建立了創(chuàng)新容錯機制。條例規(guī)定，為體現(xiàn)“法無禁止即可為”的精神，增加“對法律、行政法規(guī)未禁止的事項，鼓勵公民、法人和其他組織在自貿試驗區(qū)開展創(chuàng)新活動”的規(guī)定；同時，“在自貿試驗區(qū)進行的創(chuàng)新未能實現(xiàn)預期目標，但是符合國家確定的改革方向，決策程序符合法律、法規(guī)規(guī)定，未牟取私利或者未惡意串通損害公共利益的，對有關單位和個人不作負面評價，減免相關責任”。條例的最大亮點就是，深刻理解和切實貫徹治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，結合地方建設實際，通過政策落地和措施對接，為改革者解壓，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“搭橋鋪路”。

全面深化結構性改革需要容錯機制的系統(tǒng)化建構

當前發(fā)展中，結構性問題突出，需要用改革的辦法推進結構調整，通過突出抓好供給側結構性改革，來不斷解放和發(fā)展社會生產力。進一步追問，如何通過全面深化改革來解放和發(fā)展社會生產力呢？一方面，絕對離不開干部群眾的貢獻；另一方面，更加離不開鼓勵改革、包容改革、推進改革的機制化建設。假若沒有鼓勵干部群眾干事創(chuàng)業(yè)的容錯機制，恐怕也難以讓像小崗村這樣的“大包干”精神寫進改革開放的史冊，同樣，也很難迎接以“電子商務”、“移動網絡平臺建設”等為代表的新一代信息技術產業(yè)的全面崛起。因此，加強容錯機制建構，無疑是當前激發(fā)全社會發(fā)展活力，提高全要素生產力，促進全面深化改革特別是結構性改革的有力抓手。

機制一般表現(xiàn)為相對穩(wěn)定的互動關系，或者是一種相對穩(wěn)定的工作方式和運行過程?？疾烊蒎e機制，其建立與運行離不開主體、客體、渠道和保障等要素的相互配合與補臺，也需要頂層設計、落地實施、反饋評估、完善推廣等環(huán)節(jié)的相互協(xié)調與聯(lián)動。正因此，配合當前結構性改革所進行的容錯機制建設，是一個建立多要素、多環(huán)節(jié)規(guī)范有序運行工作方式的系統(tǒng)化過程，而絕不僅僅表現(xiàn)為地方性實踐這樣一個個散在的“橫斷面”，或者說，絕不單純局限于一些地方的試水先行，它所呈現(xiàn)的應該是一個從主體到客體，從設計到推廣，從法律到道德，由始至終進行的系統(tǒng)化運行的完整“路線圖”。

整個容錯機制系統(tǒng)主要包括主體、客體、渠道與保障四大要素。第一，國家高層管理者和中層管理者屬于容錯機制中的主體要素，他們是握有公權力，通過組織設置、決策執(zhí)行和制度安排，承接和代表民眾利益的那一群人。其任務職責就是通過頂層設計和制定地方性法律法規(guī)，為容錯機制的良性運行把關導航。應該說，在整個容錯機制的運行過程中，國家高層管理者和中層管理者始終是最重要的構成要素—主體要素。這不單單因為它是理性決策觀念持有者和決策制定者，還因為其作用發(fā)揮的如何，成為機制能否良性運行的基礎。第二，廣大干部群眾構成了容錯機制的客體要素。他們是容錯機制良性運行的直接受益者，同時也是愿干事、敢干事、能干成事的生力軍。從特點上看，他們具有創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和被鼓勵包容的主體性地位；同時，他們需要依賴容錯機制主體來代表自身利益和鼓勁減壓；當然，社會的分化和多元化也使得他們在機制中存在著地位、能力等諸多差異；而他們能否用好機制、把握機遇干事創(chuàng)業(yè)，既受到剛性的制度化因素影響，也受到內在的傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)規(guī)民約的影響。第三，因為容錯機制的運行還必須通過一定的，尤其是正式的組織、機構、人際網絡和信息傳播等管道來承接，因此，渠道要素就構成了機制中的另一個基本要素。其主要包括了黨政渠道、社會團體渠道和傳媒渠道等。第四，保障要素。為從根本上保證容錯機制的順利運行和協(xié)調有序，在不斷變化的社會環(huán)境中，維持主體要素、客體要素和渠道要素等各要素間的長期穩(wěn)定與平衡和諧，還離不開制度、法律規(guī)范、實施措施、道德風俗、文化心理和社會輿論監(jiān)督等各種保障要素，保障要素作為社會控制和約束手段，無論是通過軟約束還是硬約束，無論是以內在力量控制還是以外在力量強制，無論是書寫在條文中還是印刻在頭腦里，其在機制的運行中起到了不可替代的制衡和規(guī)范作用。

再考量容錯機制的運行過程，其主要囊括了頂層設計、基層（試點）探索、反饋評估、完善推廣等相互配合與交叉聯(lián)動的環(huán)節(jié)。在容錯機制中，四個環(huán)節(jié)各司其職。容錯機制始于頂層設計，終于完善推廣，以先試先行和操作化為重點的基層探索，以及旨在監(jiān)督考察試水效果的反饋評估，成為機制良性運行不可或缺的中間環(huán)節(jié)。如若再進行細分，頂層設計、基層探索、反饋評估這三個環(huán)節(jié)還能夠構成一個相對閉合的工作環(huán)路。即，基于寬容“推進改革”和“探索性實驗”中所犯錯誤這一大原則，由高層統(tǒng)籌到基層試點，從基層實施效果評估到報送反饋高層，形成了一個從理論（決策）指導到具體實踐再至理論升華（制度化）的具體過程。而這一相對閉合環(huán)路，為最終大面積鋪開推廣奠定了基礎。

進一步具體分析，頂層設計和基層探索是理論與實踐相結合的辯證統(tǒng)一過程。習近平指出，改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點，善于從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。容錯機制的運行也離不開這兩個環(huán)節(jié)的良性互動和有機結合。如果說，進行頂層設計是在最高層次上制定如何鼓勵創(chuàng)新、包容失誤的總體構想，是一項高屋建瓴、統(tǒng)攬全局，統(tǒng)籌兼顧的系統(tǒng)工程、理論建構和制度謀劃，那么，頂層設計不是“拍腦袋”，它的制定來自于對客觀事物和自然規(guī)律的理性判斷，來自于對輿情民心的尊重和傾聽，也來自于基層探索所提供的實際經驗和寶貴創(chuàng)造，即來自于廣大干部群眾通過投身改革洪流所提供的試錯經歷、豐富內涵和生動腳本。正為此，廣東、山東和浙江等地所開展的基層容錯機制探索，無疑是力促理論與實踐有機結合，將結構性改革引向深入的一次次有益嘗試和大膽突破。其次，事物的變化與發(fā)展是長期的和復雜的，頂層設計與基層探索的良性互動和有機結合也不會一蹴而就。上述基層實踐，還只是從國家戰(zhàn)略決策剛剛轉化為地方性條例和實施辦法，這期間，既需要各地根據本地實際情況，逐條落實相關配套措施，使得辦法和條例更具操作性，也需要經反饋評估環(huán)節(jié)，對基層探索的效果，特別是對條例和辦法的實施進度、遇到的有關法律、制度、執(zhí)行等方面的突出問題，以及干部群眾對實施情況的感受、要求、意見和建議等輿情反應，進行實時監(jiān)督反饋和全面綜合評價，以便使頂層設計更加完善，并再返回到試點進行探索性實驗，如此形成動態(tài)的循環(huán)過程。而最終，則要以點帶面，全面鋪開，通過完善推廣環(huán)節(jié)，用不斷健全的科學經驗和有效方法服務于改革發(fā)展的偉大實踐。

全面決勝小康需激勵機制、容錯糾錯機制并行不悖

系統(tǒng)論認為，大至宇宙，中到社會，小到個體乃至原子，都是系統(tǒng)。同樣，宏觀的社會運行機制與小的局部工作機制也是系統(tǒng)，而從系統(tǒng)結構上看，大系統(tǒng)正是由一個個中小系統(tǒng)構成的。進一步看，其一，任何系統(tǒng)本身也是一個有機整體，它絕不是各個部分（要素）的機械組合或簡單疊加。即，系統(tǒng)中各要素并非孤立存在，每個要素在系統(tǒng)中都有著自己的特定位置，發(fā)揮著特殊的功能。正是要素之間的相互關聯(lián)，構成了一個不可分割的系統(tǒng)整體。其二，系統(tǒng)具有開放性，它的存在和運行離不開環(huán)境，在環(huán)境中，不同系統(tǒng)之間隨時進行著能量、信息與物質交換。這種認識，不但有助于我們了解各個要素在容錯機制中的地位和作用，而且更促使我們認清容錯機制與社會大環(huán)境，以及與社會系統(tǒng)中相關機制的相互關系。

首先，基于社會大環(huán)境來分析系統(tǒng)結構。當前，我們正處于全面建成小康社會的決勝階段這一大背景下，容錯機制是促進全面深化改革特別是結構性改革的有力抓手。同時，建立容錯機制也是全面依法治國和全面從嚴治黨的需要，更要服從于全面建成小康社會這一大局。這就意味著，全面建成小康社會在社會大系統(tǒng)中處于核心和統(tǒng)領地位，其他三個全面處于服務決勝小康社會的地位，容錯機制建設作為手段之一，則主要服務于結構性改革過程中對“探索性實驗”里的無意過失的免責。從學理上厘清大系統(tǒng)結構中的主輔關系，有助于我們了解容錯機制服務于大局大勢的基礎性地位，了解如何通過地方性試水“容錯機制”以及與相關配套機制對接，來為全面建成小康社會提供有益啟示。

其次，再進行開放系統(tǒng)中的相關機制分析。因為容錯機制作為全面建成小康社會中結構性改革的服務手段之一，也需要依循依法治國和從嚴治黨的大政方針，因此，在這個社會大環(huán)境中，容錯機制與相關機制之間必定進行著物質、能量和信息的交換，即存在著緊密的聯(lián)系。如果說，按照一般的管理功能分類法，機制分為相互聯(lián)系的激勵機制、制約機制和保障機制。其中，激勵機制是調動管理活動主體的積極性和創(chuàng)造力的一種機制；制約機制是保障管理活動規(guī)范化和有序化的一種機制；保障機制是為管理活動提供物質和精神條件的機制。那么，在全面建成小康和深化改革過程中，我們不但需要容錯，也不能忽略獎勵和糾錯。也就是在建立容錯機制的同時，要建立為改革創(chuàng)新者鼓勁的激勵機制，和對違法亂紀者監(jiān)督問責的懲戒糾錯機制。

落實到現(xiàn)實中，就如習近平早在擔任福建寧德市委書記時說過的那樣：“要正確區(qū)分違法亂紀與改革開放中出現(xiàn)的失誤。重要的一點是要保護改革者的積極性，鼓勵干部為人民事業(yè)敢為天下先。我們既要敢于懲治，又要善于激勵，自始至終都必須把握好政策。”浙江省紹興市在2015年7月出臺了包括《關于督促干部干凈高效干事、支持干部履職擔當創(chuàng)新的若干意見》、《紹興市機關工作人員問責追責實施辦法（試行）》、《關于建立健全黨員干部容錯免責機制的實施辦法（試行）》在內的“一個意見兩個辦法”，就是建立支持獎勵、容錯免責與問責追責系列配套機制的有益嘗試。它的積極意義在于：一方面，鼓勵干事創(chuàng)業(yè)絕不止于容錯，要通過建立激勵機制，對真抓實干成效顯著的地方和個人，在物質和精神各個層面，加大獎勵資助力度；另一方面，容錯機制絕不是擋箭牌，我們寬容和允許的是推進改革與探索性實驗中因無經驗、無明確限制、非故意而造成的過失，絕不姑息那些明知故犯、故意謀私和我行我素的違紀違法行為，寬容并不意味著縱容，允許也并不意味著默許。黨的領導干部和普通黨員有《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》作為標準，普通群眾有法紀規(guī)章為準繩，社會還有道德規(guī)范的要求，紀律和法律仍是不可逾越的紅線，美德和理性依然是干事創(chuàng)業(yè)的規(guī)矩。正為此，容錯機制并不是孤立存在的，它與激勵獎勵機制和懲戒糾錯機制一道，成為鼓勵改革者，護佑創(chuàng)新者，提醒猶疑者，震懾越軌者的三位一體、相互協(xié)調、并行不悖的有效防線。

【注釋】

①周天楠：“決策理念的本質規(guī)定”，《東岳論叢》，2002年第5期。

責編/張蕾