國(guó)家行政學(xué)院教授、博導(dǎo) 程 萍
【摘要】我國(guó)科技管理體制經(jīng)歷改革開(kāi)放近40年的漸進(jìn)改革過(guò)程，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一系列戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，形成了具有中國(guó)特色的科技宏觀管理體制機(jī)制系統(tǒng)。這一系統(tǒng)，既為我國(guó)科技創(chuàng)新提供了制度保證，也存在著明顯問(wèn)題，針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)科技體制存在的主要問(wèn)題，提出“堅(jiān)持把破解制約創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的體制機(jī)制障礙作為著力點(diǎn)，找準(zhǔn)突破口，增強(qiáng)針對(duì)性，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性進(jìn)展”，“增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、全面性和協(xié)同性”等原則，要求“落實(shí)落地”。
【關(guān)鍵詞】“互聯(lián)網(wǎng)+” 科技體制機(jī)制 腫瘤精準(zhǔn)云放療平臺(tái) 困境
【中圖分類(lèi)號(hào)】G30 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
如何推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃落地，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在遠(yuǎn)程醫(yī)療領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，緩解優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源緊缺、老百姓看病難問(wèn)題，是一個(gè)關(guān)乎民生、亟待厘清和解決的系統(tǒng)性問(wèn)題。其中涉及的遠(yuǎn)程醫(yī)療準(zhǔn)入、大型醫(yī)療設(shè)備配置許可、醫(yī)保統(tǒng)籌、價(jià)格制定、HIS系統(tǒng)接入、評(píng)估監(jiān)管等諸多體制機(jī)制和政策障礙，集中反映了我國(guó)科技創(chuàng)新體制機(jī)制和政策體系已經(jīng)不能適應(yīng)以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的當(dāng)代和未來(lái)科技創(chuàng)新與科技革命的要求。最近，筆者調(diào)研了“腫瘤精準(zhǔn)放療云平臺(tái)”建設(shè)項(xiàng)目，其面臨的困難與問(wèn)題非常具有代表性，反映了“互聯(lián)網(wǎng)+”難以落地的現(xiàn)實(shí)困境，也反映了我國(guó)現(xiàn)行體制機(jī)制下，科技創(chuàng)新以及科技成果轉(zhuǎn)化面臨的困境。
“腫瘤精準(zhǔn)云放療平臺(tái)”建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境
隨著我國(guó)醫(yī)療診斷水平的提高以及環(huán)境的不斷惡化，我國(guó)腫瘤確診率逐年提升，已成為我國(guó)人口的第一死因。《2015年中國(guó)癌癥統(tǒng)計(jì)》顯示，2011年，我國(guó)新發(fā)腫瘤病例337萬(wàn)，比上年增加28萬(wàn)例；平均每天新發(fā)病例約9233人。估算我國(guó)2015年有429.2萬(wàn)例新發(fā)腫瘤病例和281.4萬(wàn)例死亡病例。腫瘤放療國(guó)際適應(yīng)癥比例為70%，我國(guó)放療開(kāi)展不足30%，惡性腫瘤死亡率148.81/10萬(wàn)。面對(duì)惡性腫瘤高發(fā)現(xiàn)狀，我國(guó)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源嚴(yán)重不足，利用互聯(lián)網(wǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源進(jìn)行整合，實(shí)施遠(yuǎn)程診治，無(wú)疑是解決問(wèn)題的重要途徑。我國(guó)自主研發(fā)的“互聯(lián)網(wǎng)+遠(yuǎn)程醫(yī)療”思維模式下的“腫瘤精準(zhǔn)云放療平臺(tái)”應(yīng)運(yùn)而生。
該平臺(tái)旨在通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段，整合國(guó)際國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，研發(fā)精準(zhǔn)云質(zhì)控、云計(jì)劃等一系列網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，為基層醫(yī)院和患者提供精準(zhǔn)放療方案，并通過(guò)對(duì)放療實(shí)施全程指導(dǎo)、實(shí)施、評(píng)估和監(jiān)控，使腫瘤診治不出縣，提高生存率，是目前國(guó)內(nèi)唯一的放療質(zhì)控管理系統(tǒng)。對(duì)于這樣一項(xiàng)惠及民生的好事，有關(guān)部門(mén)大力支持，但在建設(shè)中仍然遇到各種體制機(jī)制和政策障礙。
缺乏放療規(guī)范化診治指南和質(zhì)控國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，診療效果難以評(píng)估，成為“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)揮優(yōu)質(zhì)資源規(guī)范化整合及標(biāo)準(zhǔn)化輸出作用難以繞開(kāi)的基礎(chǔ)性障礙。發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的資源整合作用，首先遇到的是標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。我國(guó)尚沒(méi)有統(tǒng)一的精準(zhǔn)放療國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，各地診治和質(zhì)控標(biāo)準(zhǔn)差距較大，“腫瘤精準(zhǔn)云放療平臺(tái)”跨地區(qū)執(zhí)行很困難。發(fā)達(dá)國(guó)家都有腫瘤精準(zhǔn)放療國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)醫(yī)學(xué)物理學(xué)會(huì)（AAPM）、美國(guó)放射治療技師學(xué)會(huì)（ASRT）等就是代表國(guó)家負(fù)責(zé)制定這類(lèi)質(zhì)控標(biāo)準(zhǔn)的組織。我國(guó)國(guó)家癌癥中心下屬?lài)?guó)家腫瘤規(guī)范化診治質(zhì)控中心準(zhǔn)備制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，由于人員、經(jīng)費(fèi)、審批等多頭管理，各相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分不清等因素限制，困難重重。即使是出臺(tái)了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，鑒于目前國(guó)家質(zhì)控中心行政主體和權(quán)力不明確，各省市自治區(qū)質(zhì)控中心建設(shè)不完善等問(wèn)題，執(zhí)行仍是個(gè)難題。
大型醫(yī)療設(shè)備配置許可證制度，限制了腫瘤放療相關(guān)設(shè)備的合理配置，基層醫(yī)院設(shè)備嚴(yán)重不足和老舊程度較高。2011～2012年，我國(guó)接受放療治療的腫瘤患者約為56.9萬(wàn)人，不到需要接受放療人數(shù)的30%，放療設(shè)備不足是造成這種情況的原因之一。我國(guó)大型醫(yī)療設(shè)備長(zhǎng)期實(shí)行配置許可證制度，其中甲類(lèi)如質(zhì)子治療系統(tǒng)、PET-CT等均與腫瘤放療直接相關(guān)。我國(guó)目前醫(yī)用直線加速器保有量約為1900臺(tái)，能夠開(kāi)展精確放療的僅500臺(tái)左右，且集中在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市和地區(qū)，遠(yuǎn)不能滿足需要。由于配額稀缺，造成無(wú)效需求被激發(fā)，真正的需求被壓制。醫(yī)用直線加速器在2020年前有望達(dá)到4000臺(tái)，但現(xiàn)有設(shè)備不斷老化淘汰，仍然有較大缺口，特別是老少邊窮地區(qū)的擁有量和合理配置仍存在問(wèn)題。
遠(yuǎn)程醫(yī)療政策、法律責(zé)任和放療定價(jià)體系不健全，公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)參與動(dòng)力不足，社會(huì)資本進(jìn)入難，持續(xù)發(fā)展難。依托信息化技術(shù)開(kāi)展遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)，是提高基層醫(yī)療服務(wù)水平，解決基層和邊遠(yuǎn)地區(qū)人民群眾看病就醫(yī)難問(wèn)題的有效途徑之一，但有關(guān)政策規(guī)定只能在醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展遠(yuǎn)程會(huì)診。由于大型優(yōu)質(zhì)醫(yī)院少，專(zhuān)家時(shí)間成本高，遠(yuǎn)程診療法律和責(zé)任認(rèn)定不健全，責(zé)權(quán)利不明確等原因，導(dǎo)致公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)參與動(dòng)力不足，初期熱情較高，持續(xù)性不強(qiáng)，發(fā)展較慢。同時(shí)，遠(yuǎn)程放療收費(fèi)定價(jià)不符合市場(chǎng)規(guī)律，按照現(xiàn)行的專(zhuān)家會(huì)診模式執(zhí)行，社會(huì)資本難以進(jìn)入，不利于建立多樣化的遠(yuǎn)程醫(yī)療商業(yè)模式。
各地醫(yī)保與合作醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，報(bào)銷(xiāo)項(xiàng)目與比例的審批、定價(jià)嚴(yán)重滯后于新技術(shù)的發(fā)展，制約了新技術(shù)的推廣與應(yīng)用。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)不同，對(duì)腫瘤放療診治項(xiàng)目的報(bào)銷(xiāo)范圍和定價(jià)，各地差異較大，部分地區(qū)僅有適形放療定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，三維適形與調(diào)強(qiáng)治療等新技術(shù)的定價(jià)和報(bào)銷(xiāo)制度缺失，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)低收入家庭患者沒(méi)有能力得到較好診治，難以享受“互聯(lián)網(wǎng)+遠(yuǎn)程醫(yī)療”提供的好處，客觀上起到了鼓勵(lì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展較低水平治療手段的作用。另一方面，各地醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)項(xiàng)目和費(fèi)用比例隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷擴(kuò)大和提高，但審批過(guò)程緩慢，新技術(shù)推廣和應(yīng)用嚴(yán)重滯后于研發(fā)和需求。
缺乏遠(yuǎn)程醫(yī)療信息共享政策和規(guī)則，一些地方醫(yī)院重局部利益輕整體利益，重醫(yī)院利益輕患者利益，醫(yī)院管理信息系統(tǒng)接入和信息共享困難。目前我國(guó)絕大多數(shù)大中型醫(yī)院都建立了醫(yī)院管理信息系統(tǒng)（HIS），大型醫(yī)院建立起醫(yī)學(xué)影像信息系統(tǒng)（PACS），卻沒(méi)有接入和信息共享制度與政策保證，業(yè)內(nèi)也沒(méi)有能夠達(dá)成共識(shí)和共同遵守的實(shí)施規(guī)則，各地醫(yī)院花費(fèi)大量資金建立的HIS系統(tǒng)不能很好地發(fā)揮應(yīng)有的信息交換和共享作用；一些地方醫(yī)院為防止本地患者資源外流，通常以信息安全為由，拒絕打開(kāi)HIS接口；一些處于優(yōu)勢(shì)地位的醫(yī)院又缺乏利用該系統(tǒng)為患者服務(wù)的主動(dòng)性和緊迫感。這些問(wèn)題都不利于患者享受優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)，也不利于HIS、PACS等醫(yī)療信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化和國(guó)際化。
遠(yuǎn)程精準(zhǔn)放療人才極為匱乏，技術(shù)評(píng)價(jià)、考核和等級(jí)認(rèn)定體系尚未建立健全，放療效果評(píng)估、監(jiān)督體系缺位。目前，我國(guó)接受放療的癌癥患者平均每人花費(fèi)至少5萬(wàn)元，仍有1/5死亡，這與放療物理師人數(shù)匱乏、技術(shù)能力良莠不齊有直接關(guān)系。2011年，我國(guó)約有1161個(gè)腫瘤治療中心，接受放療治療的患者約56萬(wàn)，卻只有1887名物理師。2014年，國(guó)內(nèi)放療單位增至1579家，每年增長(zhǎng)約12%，物理師約2400人，增長(zhǎng)只有10%，物理師匱乏形勢(shì)更加嚴(yán)峻。20世紀(jì)90年代以來(lái)，放療技術(shù)從二維治療到現(xiàn)在的三維、四維治療，發(fā)展迅速，復(fù)雜程度不斷提高，對(duì)物理師的要求越來(lái)越高，基層醫(yī)院放療醫(yī)護(hù)人員、物理師專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)需求強(qiáng)烈。規(guī)范化的培訓(xùn)周期至少半年到一年，大型醫(yī)院的培訓(xùn)提供能力有限，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，培訓(xùn)積極性不高，很難滿足培訓(xùn)需求。
從“腫瘤精準(zhǔn)云放療平臺(tái)”建設(shè)困境看我國(guó)科技體制機(jī)制障礙
我國(guó)科技管理體制經(jīng)歷改革開(kāi)放近40年的漸進(jìn)改革過(guò)程，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一系列戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。國(guó)家的科技管理從直接配置資源和審批項(xiàng)目的微觀管理為主轉(zhuǎn)向以打造有利于創(chuàng)新的政策和制度環(huán)境為主，并努力探索和建立一套適應(yīng)我國(guó)創(chuàng)新體系建設(shè)的宏觀管理體制和機(jī)制，形成了具有中國(guó)特色的科技宏觀管理體制機(jī)制系統(tǒng)。這一系統(tǒng)，既為我國(guó)科技創(chuàng)新提供了制度保證，也存在著明顯問(wèn)題，特別是在互聯(lián)網(wǎng)已成為社會(huì)發(fā)展重要推動(dòng)力的今天，我國(guó)既有的科技管理體制，在宏觀協(xié)調(diào)、政策整合、市場(chǎng)放權(quán)等方面，突顯出對(duì)科技創(chuàng)新的不適應(yīng)，甚至制約性。從“腫瘤精準(zhǔn)云放療平臺(tái)”建設(shè)遇到的六大問(wèn)題，可以看到我國(guó)科技管理體制存在的三個(gè)突出問(wèn)題。
缺乏有效的資源整合機(jī)制，現(xiàn)有協(xié)調(diào)機(jī)制難以落實(shí)，條塊分割，政出多門(mén)，國(guó)家科技戰(zhàn)略實(shí)施難以到位。我國(guó)科技管理體制在國(guó)家層面上，國(guó)務(wù)院設(shè)有國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組。國(guó)務(wù)院直屬的科技管理部門(mén)包括國(guó)家發(fā)改委相關(guān)職能部門(mén)，國(guó)家科技部、教育部，中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院、國(guó)家自然科學(xué)基金委、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)等。在地方管理層面上，依據(jù)國(guó)家模式，各省市自治區(qū)政府都設(shè)有相應(yīng)的科技、教育廳（局）和自然科學(xué)基金、社會(huì)科學(xué)基金、地方科協(xié)等管理部門(mén)，對(duì)地方的科技活動(dòng)進(jìn)行管理和投入。在行業(yè)管理層面上，國(guó)務(wù)院組成部委中，至少有50%以上的部委設(shè)有針對(duì)本行業(yè)科技管理特點(diǎn)的科技管理司局，負(fù)責(zé)對(duì)本系統(tǒng)具有行業(yè)特征的科技活動(dòng)進(jìn)行管理和投入。
國(guó)家對(duì)科技實(shí)行宏觀管理的關(guān)鍵舉措是國(guó)家科技經(jīng)費(fèi)的分配體制，特別反映在中央財(cái)政對(duì)科技創(chuàng)新的投入情況中。我國(guó)中央財(cái)政對(duì)科技的投入形成多渠道格局，國(guó)家發(fā)改委、科技部、教育部，國(guó)家自然科學(xué)基金委、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院、中國(guó)科協(xié)以及國(guó)務(wù)院各部委的科技管理部門(mén)等均通過(guò)不同形式資助各類(lèi)科技項(xiàng)目，雖使研究經(jīng)費(fèi)獲得了較快增長(zhǎng)，卻不免造成科技資金管理分類(lèi)交叉重復(fù)、投入結(jié)構(gòu)不盡合理，浪費(fèi)較大，產(chǎn)出效率和質(zhì)量不夠理想等問(wèn)題。
國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全國(guó)各部門(mén)及部門(mén)與地方之間涉及科技或教育的重大關(guān)系，但從實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況看，在科技政策、科技經(jīng)費(fèi)宏觀管理和資源整合優(yōu)化方面也還沒(méi)有形成有效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，中央政府的科技宏觀管理職能也被分散在多個(gè)國(guó)務(wù)院直屬的政府部門(mén)和科技管理部門(mén)中。這些部門(mén)在管理運(yùn)行中職能彼此分割，相互脫節(jié)，遇到涉及科技管理全局性的政策，一旦觸動(dòng)部門(mén)利益就難以落實(shí)和推動(dòng)，而國(guó)家又缺乏強(qiáng)有力的、超越各個(gè)部門(mén)局部利益或視野的協(xié)調(diào)機(jī)制，以履行宏觀政策協(xié)調(diào)、資源統(tǒng)籌優(yōu)化配置的職能，造成國(guó)家層面的科技戰(zhàn)略決策難以到位。“互聯(lián)網(wǎng)+”這樣具有前瞻性高遠(yuǎn)視角的戰(zhàn)略思想，以及“腫瘤精準(zhǔn)云放療平臺(tái)”這樣利國(guó)惠民的創(chuàng)新項(xiàng)目，在這樣的科技管理體制下，落實(shí)的難度可想而知。
科技政策與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等政策之間缺乏有效協(xié)調(diào)和整合，科技政策與產(chǎn)業(yè)政策相互脫節(jié)的情況沒(méi)有得到根本改變。隨著科學(xué)技術(shù)對(duì)人類(lèi)社會(huì)的影響日益深入，科技政策與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等政策的關(guān)聯(lián)度越來(lái)越高，但這些政策的制定與修改完善，分屬于不同的管理部門(mén)，它們之間相互協(xié)調(diào)、支撐、完善的問(wèn)題越來(lái)越成為政策制定者和研究者們關(guān)心的熱點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題。如何厘清、整合和協(xié)調(diào)科技政策之間，科技政策與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化政策之間的關(guān)系，是我國(guó)科技宏觀管理面臨的新挑戰(zhàn)和協(xié)調(diào)整合的重要內(nèi)容，不僅涉及對(duì)當(dāng)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展特點(diǎn)和趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)，涉及對(duì)科學(xué)技術(shù)新的社會(huì)功能以及科學(xué)技術(shù)與社會(huì)之間新型關(guān)系的理解，而且包含著對(duì)以往科技政策賴(lài)以立足的諸多傳統(tǒng)觀念的反思和批判。
即使近年，在互聯(lián)網(wǎng)與社會(huì)發(fā)展關(guān)系日益密切的今天，多個(gè)政府部門(mén)出臺(tái)的與科技創(chuàng)新相關(guān)的政策，仍然缺乏互聯(lián)網(wǎng)思維和系統(tǒng)思維，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。有些政策受部門(mén)職能影響，難以全面體現(xiàn)國(guó)家意志和百姓需求，政策缺位和政策之間相互沖突的狀況仍然時(shí)有發(fā)生，協(xié)調(diào)困難，從“腫瘤精準(zhǔn)云放療平臺(tái)”建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境中可見(jiàn)一斑。
政府仍是科技資源的最大擁有者，創(chuàng)新系統(tǒng)各要素之間相互作用的市場(chǎng)化機(jī)制還沒(méi)有真正建立起來(lái)，企業(yè)（特別是民營(yíng)企業(yè)）在體制和政策的夾縫間尋找發(fā)展空間。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府計(jì)劃是協(xié)調(diào)集成創(chuàng)新體系各要素聯(lián)系的機(jī)制和紐帶，這種方式有助于國(guó)家科技目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但不利于創(chuàng)新系統(tǒng)各要素創(chuàng)新自主性和積極性的發(fā)揮。隨著改革發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府的協(xié)調(diào)集成作用雖然有所減弱，但從我國(guó)的科技資源分布來(lái)看，目前全社會(huì)的科技資源依然比較集中地掌握在政府手中，政府仍是科技資源的最大擁有者，創(chuàng)新體系各要素相互聯(lián)系和作用的市場(chǎng)機(jī)制并未真正建立起來(lái)，而政府在資源配置、政策體系與支持自主創(chuàng)新導(dǎo)向等方面不協(xié)調(diào)，創(chuàng)新政策的吸引力較弱。有些政府部門(mén)把有限的資源用來(lái)擴(kuò)張規(guī)模，加快增長(zhǎng)速度，客觀上對(duì)自主創(chuàng)新形成抑制。
如在科技投入逐年增加的前提下，一方面，多部門(mén)、多渠道分配科研經(jīng)費(fèi)，往往造成體制內(nèi)科研人員利用體制優(yōu)勢(shì)和各科研計(jì)劃界線模糊的現(xiàn)狀，多頭申請(qǐng)，同一科研成果可以向各方面交賬的情況；另一方面，科技企業(yè)（特別是民營(yíng)科技企業(yè)、創(chuàng)業(yè)初期的中小科技企業(yè)）科技創(chuàng)新資金困難，卻由于體制限制，很難進(jìn)入政府資助體系，大量創(chuàng)新設(shè)想難以成為成果，成果又難以轉(zhuǎn)化為社會(huì)生產(chǎn)力和能夠及早被廣大人民群眾共享的社會(huì)福利。“腫瘤精準(zhǔn)放療云平臺(tái)”建設(shè)項(xiàng)目，是利用國(guó)際最先進(jìn)的技術(shù)和資源解決百姓看病難問(wèn)題的重要嘗試和先行，但由于是民營(yíng)企業(yè)，獲得政府重視和資助十分困難，市場(chǎng)化運(yùn)作道路同樣艱難。
以推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)為契機(jī)，進(jìn)一步深化科技體制改革
針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)科技體制存在的主要問(wèn)題，2015年9月，中辦國(guó)辦印發(fā)了《深化科技體制改革實(shí)施方案》，旨在打通科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展通道，提出“堅(jiān)持把破解制約創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的體制機(jī)制障礙作為著力點(diǎn)，找準(zhǔn)突破口，增強(qiáng)針對(duì)性，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性進(jìn)展”，“增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、全面性和協(xié)同性”等原則，要求“落實(shí)落地”。據(jù)此，可以從三個(gè)方面入手，在解決“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)落地體制機(jī)制障礙的視角下，進(jìn)一步深化科技體制改革。
創(chuàng)新科技管理體制，逐步建立以國(guó)家戰(zhàn)略和市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的科技創(chuàng)新動(dòng)態(tài)混合型管理模式。改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的高度集中的科技管理體制，發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，科技事業(yè)取得巨大成就。改革開(kāi)放近40年來(lái)，我國(guó)科技體制伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革，在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行管理機(jī)制、創(chuàng)新主體活力與能力等多方面發(fā)生了顯著變化，取得了重要進(jìn)展和一定成效，但在宏觀層面仍然以集中統(tǒng)一管理為主?？v觀發(fā)達(dá)國(guó)家的科技宏觀管理體系，雖有集中統(tǒng)一型和多元分散型之分，但很少建立在靜止和固定的模式上，而是緊隨本國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化。就管理效果看，多元分散型的科技體制滿足了各方對(duì)科研活動(dòng)的不同偏重和需求，為創(chuàng)新提供了良好的發(fā)展環(huán)境，基本適應(yīng)發(fā)現(xiàn)型的創(chuàng)新體系；集中統(tǒng)一型可有力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的引進(jìn)、消化吸收和模仿創(chuàng)新，為引進(jìn)創(chuàng)新戰(zhàn)略的實(shí)施提供了制度保障。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段科技創(chuàng)新與發(fā)展需要，我國(guó)科技管理體制可以探索采用動(dòng)態(tài)混合型模式：即集中協(xié)調(diào)型和多元協(xié)調(diào)型動(dòng)態(tài)并存模式。對(duì)具有國(guó)家戰(zhàn)略意義的科技創(chuàng)新實(shí)行集中協(xié)調(diào)型管理體制，對(duì)市場(chǎng)特征明顯的科技創(chuàng)新實(shí)行多元協(xié)調(diào)型管理體制。兩種模式可根據(jù)國(guó)家科技發(fā)展戰(zhàn)略布局與市場(chǎng)需求，在資源配置、政策整合、區(qū)域協(xié)調(diào)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，靈活轉(zhuǎn)換。
改革集中統(tǒng)一型管理為集中協(xié)調(diào)型管理模式，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)家科技宏觀管理體制機(jī)制，強(qiáng)調(diào)圍繞國(guó)家科技戰(zhàn)略進(jìn)行資源、政策、標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同整合。在集中統(tǒng)一型管理向集中協(xié)調(diào)型管理模式的改革升級(jí)中，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)科技創(chuàng)新的宏觀管理和協(xié)調(diào)，需從六個(gè)方面完善和優(yōu)化目前的體制機(jī)制。
一是設(shè)立國(guó)家科技顧問(wèn)及其顧問(wèn)辦公室。加強(qiáng)對(duì)影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國(guó)防全局的重大科技規(guī)劃、布局、政策、資源配置等方面決策的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。
二是強(qiáng)化國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職能。推進(jìn)以國(guó)家科教領(lǐng)導(dǎo)小組為核心的科技戰(zhàn)略決策、宏觀管理體制建設(shè)，確定日常工作機(jī)制，最大限度地超越部門(mén)和地方利益，擔(dān)負(fù)起國(guó)家層面的科技宏觀管理協(xié)調(diào)職能。
三是加強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+”政策整合研究。建立為國(guó)家最高決策層服務(wù)的科技政策咨詢(xún)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，牽頭整合各部委各行業(yè)的相關(guān)政策，打通各部門(mén)間的體制和政策障礙，避免不同政策之間的沖突，形成協(xié)調(diào)、連貫的政策體系。加強(qiáng)科技政策之間、科技政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)，防止部門(mén)利益左右國(guó)家政策。
四是健全和完善國(guó)務(wù)院有關(guān)部委間的科技管理協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議制度。加強(qiáng)聯(lián)席會(huì)議的決策和協(xié)調(diào)功能，對(duì)國(guó)家重大科技計(jì)劃、政策和與行業(yè)有關(guān)的科技領(lǐng)域的研發(fā)布局、資源配置、政策制定與調(diào)整等問(wèn)題進(jìn)行決策和部際協(xié)調(diào)。學(xué)習(xí)日本綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)席會(huì)議不僅要突出戰(zhàn)略性，也要突出實(shí)務(wù)性和及時(shí)性。
五是加強(qiáng)和完善省部間的科技項(xiàng)目會(huì)商制度。省部科技合作是近二年我國(guó)科技政策和科技管理的新趨勢(shì)，體現(xiàn)了跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨層級(jí)的科技合作特點(diǎn)，目前需要從國(guó)家層面加強(qiáng)和完善省部科技項(xiàng)目會(huì)商制度，對(duì)會(huì)商的主體、合作內(nèi)容及范圍、形式、時(shí)間等提出要求，制定制度和規(guī)范，達(dá)到科技資源合理優(yōu)化配置的目的。
六是建立國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和分級(jí)質(zhì)控體系。鑒于互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)特性，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)，必須以相關(guān)質(zhì)控準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。針對(duì)我國(guó)各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)欠缺，層次不同，權(quán)威性不夠等問(wèn)題，由國(guó)家組織相關(guān)部門(mén)制定、修訂和完善國(guó)家級(jí)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及分級(jí)質(zhì)控準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，是科技宏觀管理的重要任務(wù)。
突破傳統(tǒng)科技管理體制局限，建立多元協(xié)調(diào)型管理模式，強(qiáng)調(diào)以民生和市場(chǎng)需求為動(dòng)力，激發(fā)社會(huì)多元主體活力，進(jìn)一步提高企業(yè)科技創(chuàng)新積極性。突破我國(guó)科技管理長(zhǎng)期以來(lái)集中統(tǒng)一型的管理體制，大力倡導(dǎo)和推進(jìn)建立多元協(xié)調(diào)型管理體制，特別強(qiáng)調(diào)以科技資源配置和投入為導(dǎo)向，將微觀科技創(chuàng)新和管理體制及重點(diǎn)向市場(chǎng)和多元主體轉(zhuǎn)移，從六個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)改革。
一是建立有最終用戶(hù)的科技公共投入機(jī)制。改革先研發(fā)、后產(chǎn)業(yè)化的研發(fā)模式，立項(xiàng)時(shí)就要進(jìn)行技術(shù)先進(jìn)性和孵化可能性分析、生產(chǎn)用戶(hù)分析、市場(chǎng)前景分析，在研發(fā)的起點(diǎn)就引入最終用戶(hù)，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)先行投入，研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)一體化。
二是探索建立民營(yíng)科技企業(yè)直接申報(bào)國(guó)家級(jí)和省部級(jí)研發(fā)經(jīng)費(fèi)的科技創(chuàng)新資助機(jī)制。打破條塊分割和體制內(nèi)外限制，改革現(xiàn)有的國(guó)家級(jí)和省部級(jí)研發(fā)經(jīng)費(fèi)申報(bào)程序，利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)建立開(kāi)放的申報(bào)平臺(tái)，讓更多具有創(chuàng)新愿望和創(chuàng)新思路的企業(yè)得到公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。
三是政府科技管理部門(mén)要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。最大限度地取消科技創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目的審批和許可，減少人為的制度性障礙，把權(quán)利放給市場(chǎng)，放給企業(yè)，釋放企業(yè)活力和創(chuàng)造力。
四是搭建科技公共服務(wù)平臺(tái)。政府通過(guò)構(gòu)建各種公共平臺(tái)，如公共實(shí)驗(yàn)室、技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)等技術(shù)平臺(tái)，檢索、交流、評(píng)估、咨詢(xún)等信息平臺(tái)，科技創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心、經(jīng)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)金融等服務(wù)平臺(tái)，以及人才交流、經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍等人才平臺(tái)，為科技創(chuàng)新活動(dòng)提供服務(wù)。
五是采取積極政策大力培育和發(fā)展科技類(lèi)社會(huì)組織，對(duì)全社會(huì)科技資源進(jìn)行跨部門(mén)、跨地區(qū)的有效整合，促進(jìn)研究機(jī)構(gòu)之間、研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間以研發(fā)為主的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，激發(fā)全社會(huì)的微觀創(chuàng)新活力，培養(yǎng)多元?jiǎng)?chuàng)新主體。
六是創(chuàng)新科技人才評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制。打破以學(xué)歷、論文數(shù)量、行政級(jí)別為主要依據(jù)的現(xiàn)有評(píng)價(jià)機(jī)制，建立以成果的社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值為衡量標(biāo)準(zhǔn)的科技人才評(píng)價(jià)、激勵(lì)機(jī)制，創(chuàng)新科技人員聘用、兼職、流動(dòng)、薪酬、培養(yǎng)等制度。
責(zé)編 /張蕾
