【摘要】改革開放以來，我國政府在行政管理模式上出現(xiàn)了一系列的變化，政府的公共管理職能也得到了進一步的明確。在公共管理視角下建設我國基層行政文化具有重要的現(xiàn)實意義。文章首先對公共管理與基層行政文化進行了分析，再站在公共管理的視角下，論述了發(fā)展我國基層行政文化的相關措施。

【關鍵詞】公共管理　基層行政文化　策略

【中圖分類號】D523.1　　    　　【文獻標識碼】A

在公共管理視角下建設我國基層行政文化具有重要的現(xiàn)實意義。首先，從理論上來說，基層行政文化是行政管理的靈魂與核心，能夠有效推動行政管理活動的有序進行，同時也是行政管理體制的思想基礎。行政文化只有實現(xiàn)不斷創(chuàng)新才能夠促進公共行政走向健康、科學的發(fā)展道路。其次，從實踐上來說，從公共管理視角來對基層行政文化進行發(fā)展，是我國基層行政文化實現(xiàn)創(chuàng)新的必然要求。只有充分體現(xiàn)時代特色，并且與我國經濟、政治以及社會建設相符合的基層行政文化才能夠科學地指導我國現(xiàn)代化建設，為社會發(fā)展創(chuàng)造巨大的動力①。

公共管理與基層行政文化的概念分析

公共管理。公共管理理論是現(xiàn)階段西方國家進行行政體制改革的主要理論，其對公共行政理論做了許多創(chuàng)新。對于行政管理來說，行政文化是其靈魂所在，深刻地影響了行政管理活動。公共管理是一種新的實踐模式和管理理論，不僅是指當代西方國家在公共行政領域所進行的改革運動，同時也指的是一種試圖替代傳統(tǒng)的公共行政學的基本管理理論。公共管理的理論基礎是現(xiàn)代經濟學，主張國家的公共行政部門應該要采用私營部門的優(yōu)秀管理方式，通過分權或者是授權的方式，逐漸實現(xiàn)多元化的管理主體。此外，公共管理還十分重視創(chuàng)新的作用，吸取了很多學科的新視角與新理論。

基層行政文化。文化是一種獨特的社會現(xiàn)象，其在不同的社會領域中，所具有的表現(xiàn)方式與表現(xiàn)特點都是具有一定差異的。而基層行政文化指的就是文化在公共行政領域中的表現(xiàn)，內涵十分豐富，具有復合性、多層次的特點②。行政文化以一定的經濟、文化、政治為背景，在行政實踐活動中產生相應的觀念意識，這種觀念意識同時也能夠對行政實踐進行反映，包括人們對行政體系的信仰、感情、態(tài)度等，同樣還包括在此基礎之上而形成的對行政組織及其工作人員產生作用的行為態(tài)度、行為模式與價值取向等。行政文化具有十分復雜、漫長的作用過程，對于行政管理有著深遠的影響。

改革開放以來，我國基層行政文化建設的環(huán)境以及相關政策都出現(xiàn)了很大的變化，從公共管理的視角來建設我國基層行政文化是一個非?？茖W合理的選擇。

在公共管理影響下我國基層行政文化的演變

將公共管理模式應用在行政管理實踐活動中，使得公共行政組織的服務質量與效率實現(xiàn)了明顯的提升，推動了基層行政文化創(chuàng)新的進程。在公共管理理論下，從公共管理視角來發(fā)展我國的基層行政文化具有重要的意義③。公共管理影響下基層行政文化的演變主要表現(xiàn)在四個方面：

第一，由過去的管制型行政文化轉變?yōu)榱爽F(xiàn)在的參與型行政文化。在傳統(tǒng)的行政文化中，其認為政府的制定應該全部由政府來執(zhí)行，公眾沒有權利參與其中，只能絕對服從。在公共管理的影響下，新型的行政文化開始產生，其十分注重公眾的參與度，強調政府的行政管理活動要做到公開透明，要不斷健全我國的民主監(jiān)督機制，保證公眾能夠參與其中。

第二，由過去的集權型行政文化轉變?yōu)榱爽F(xiàn)在的服務型行政文化。形式主義，可以說是我國傳統(tǒng)行政文化中最明顯的特點之一，使得政府獨攬大權，群眾只能無條件被動接受和服從政府所制定的一系列政策④。進入新時代以后，現(xiàn)代社會制度得到了不斷的建立與完善，促使政府的職能得到了更進一步的明確，政府存在的主要目的就是為了滿足社會與人們的需要，維護社會公共生活的公正發(fā)展，推動社會整體的發(fā)展，維護和推動公共利益的發(fā)展。所以，公共行政部門以及相關行政人員必須要正確認識自身職責，充分發(fā)揚為人民服務精神，切實維護公共利益，在公眾監(jiān)督與認可范圍內進行基層行政管理活動。

第三，由過去的低效型行政文化轉變?yōu)榱爽F(xiàn)在的高效型行政文化。政府進行行政管理實踐所追求的目標就是效益與效率，以此為標準來對行政管理人員的工作進行衡量，能夠激發(fā)政府以及相關工作人員的創(chuàng)造性，簡化行政辦事程度，有效降低成本，從而逐漸提高政府的工作質量與服務質量。

第四，由過去的全能型行政文化轉變?yōu)榱爽F(xiàn)在的分權型行政文化。在全能型行政文化的影響下，所有的行政權力都集中在政府手中，嚴格限制了地方的權力，使得地方與社會等服務組織普遍都沒有自主權，不利于社會的和諧發(fā)展。因此要建立起分權型的行政文化，將政府的權力授權或者下放給一些地方公共服務組織，健全完善的財政預算制度，并設立電子政務系統(tǒng)，盡量縮小政府的行政成本，同時政府還要積極主動地接受社會公眾的監(jiān)督⑤。

公共管理視角下我國基層行政文化發(fā)展措施

創(chuàng)新我國基層行政文化的觀念途徑。一是創(chuàng)新基層行政文化價值觀念。將市場價值取向與公共管理的公共價值取向進行結合，是加快創(chuàng)新我國基層行政文化價值觀念的重要方向之一，其在公共行政管理的實踐中能夠發(fā)揮出以下作用：

公共管理對服務觀念更加重視。公共管理理論認為，政府的主要職責就是為社會和公眾提供公共產品、維護社會與人民大眾的利益，政府以及相關行政工作人員存在的意義就是為了服務社會，因此政府的權力范圍以及工作的方式程序都要在社會與工作的認可與監(jiān)督之內，保證政府的合法性。

公共管理對效益與責任相結合的觀念更加重視。從公共管理視角來看，政府就是生產者，人民就是消費者與顧客，因此就要求基層行政工作人員在行政管理實踐中必須要充分發(fā)揮出自身服務與創(chuàng)新的精神，逐漸推動辦事與服務效率及質量的提高，提高自身的效益，并將其與政府的公共責任相結合，要始終堅持民主參與導向和顧客導向。

公共管理對社會公正與競爭的觀念更加重視。行政管理追求的最高目標就是社會的公正與平等，要想實現(xiàn)目標，行政管理人員在提供社會公共服務的時候就要保持公正性、公開性、無差別性，不能在服務的過程中帶入任何的主觀情緒。對于社會中存在的不公平現(xiàn)象或行為，政府以及行政人員也要進行及時的處理⑥。

公共管理對民主行政和法治行政更加重視。民主行政的觀念在公共視角下的行政活動中具有重要的地位，政府在進行行政管理活動時，必須要能夠體現(xiàn)民意并反映出公民的需求。法律在行政管理過程中的地位與權威不僅是至高無上的，同時也是行政管理活動所要遵循的唯一標準，因此政府要做到嚴格守法、嚴肅執(zhí)法，遵循法律，維護公眾合法的權利。

二是創(chuàng)新基層行政文化治理觀念。我國基層行政文化治理觀念的創(chuàng)新，具體是指公共管理要將公共文化與市場文化兩者之間實現(xiàn)有機結合，并不斷將其運用到政府進行行政體制改革的實踐中去。改革不僅在政府內部進行，在政府外部同樣也在進行，不斷推動公民政府行政管理活動的進程，進而讓公民也能對公共治理發(fā)揮出積極的作用。

發(fā)展我國基層行政文化的內部措施。在我國政府的行政體制改革的整個過程中，基層行政文化占有十分重要的地位，基層行政文化創(chuàng)新的程度，是對行政體制改革的廣度與深度的直接反映。要想促進我國基層行政文化的發(fā)展，首先就要從行政系統(tǒng)內部出發(fā)，將行政系統(tǒng)內部的基層行政文化整合好，主要包括四點：

將先進思想作為發(fā)展我國基層行政文化的指導思想。發(fā)展我國基層行政文化要始終堅持正確的思想，也就是要堅持全心全意為人民服務的宗旨和實事求是、解放思想的原則，根據(jù)政府行政活動的實際，并結合時代發(fā)展的需要，不斷開拓創(chuàng)新，對人類思想文化做到取其精華去其糟粕，為我所用，充分發(fā)揮我國基層行政文化的科學性與先進性⑦。加強行政體系內部的行政道德建設，根除一切消極思想觀念，比如專制思想、特權思想、拜金主義、個人主義等。行政系統(tǒng)內部的領導人員要發(fā)揮出模范作用，嚴格要求自己，以身作則，為內部人員樹立起正確的學習榜樣⑧。

加快經濟發(fā)展，將其作為發(fā)展我國基層行政文化的基礎?；鶎有姓幕l(fā)展的物質基礎是我國社會主義市場經濟的發(fā)展，大力發(fā)展市場經濟能夠為先進行政文化的發(fā)展提供充足的動力⑨。要想發(fā)展我國基層行政文化，就必須要實現(xiàn)我國經濟的發(fā)展，只有生產力水平提高了，才能夠為我國基層行政文化的構建奠定堅實的物質基礎?？茖W的基層行政文化反過來也能促進我國行政體制的改革，進而不斷促進我國市場經濟的發(fā)展，實現(xiàn)社會的全面發(fā)展。

將行政改革作為發(fā)展我國基層行政文化的保證。加快我國行政體制的改革，形成良好和諧的社會發(fā)展氛圍，促進我國基層行政文化實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展。政府不僅是行政改革的對象，同時還是行政體制改革的設計者、組織者，所以在行政體制改革的過程中，政府必須要不斷的充實和完善自身，加大力度來對行政觀念進行改革。同時，行政體制改革能夠為我國基層行政文化的發(fā)展創(chuàng)造有利的條件。在行政管理的實際過程中，基層行政組織和行政人員之間要將利益分配、價值協(xié)調等方面做好，使政府的行政職能能夠發(fā)揮出積極作用。通過加快行政體制的改革，設置更加合理的行政組織機構，并更加科學、正確地對權力進行分配，使行政管理制度能夠得到更加規(guī)范、有效的執(zhí)行，這樣一來，就能夠創(chuàng)造出和諧、良好的社會氛圍，進而就能夠推動我國基層行政文化的發(fā)展。

完善行政制度建設，不斷鞏固我國基層行政文化的建設。行政制度的科學建立與建設，能夠對人們的行政觀念、行政意識等發(fā)揮許多積極作用，并且能夠形成一個有利于基層行政文化發(fā)展的制度氛圍。所以就必須要完善我國的行政制度建設，建立并健全我國的行政民主制度等相關機制。

發(fā)展我國基層行政文化的外部措施。發(fā)展我國基層行政文化是一個系統(tǒng)性的大工程，所涉及的范圍十分廣泛，并且能夠產生深刻的影響，這就要求不僅要在我國行政系統(tǒng)內部采取措施來發(fā)展基層行政文化，在行政系統(tǒng)外部同樣也要采取相應措施，廣泛吸收來自社會各界的支持與參與，為基層行政文化的發(fā)展創(chuàng)造強大的動力。只有將行政系統(tǒng)的內部與外部一同進行，才能推動我國基層行政文化實現(xiàn)健康的發(fā)展。

將建設民主政治作為發(fā)展我國基層行政文化的前提。在現(xiàn)代政治文化中，民主是其中最重要的議題之一，從公共管理視角來看，要想發(fā)展我國基層行政文化，就必須要將社會主義民主政治作為發(fā)展前提—其為我國基層行政文化的發(fā)展奠定了穩(wěn)定的政治基礎，并且公共性質下的公共行政能夠將政治參與的權利賦予給公民。在進行行政管理活動的時候，行政主體要樹立起公民至上的理念，以為公民服務作為基本職責，對公民權利的行使、公民的創(chuàng)造性與自主性要保持充分的尊重，與公民一起創(chuàng)造對話協(xié)商的基層行政文化。

借鑒并吸收我國傳統(tǒng)行政文化中的精華部分，并不斷向西方發(fā)達國家的先進行政文化學習。站在公共管理視角上來看，要想促進我國基層行政文化的發(fā)展，就必須要對我國傳統(tǒng)的行政文化做到批判性的繼承，取其精華去其糟粕，將其中的優(yōu)秀成果運用到現(xiàn)代基層行政文化的發(fā)展中，同時還可向西方先進的行政文化理念學習，借鑒其中的優(yōu)秀部分，并結合時代發(fā)展的要求與我國發(fā)展的實際情況，將其融入到我國基層行政文化的建設中。

確定共同的行政理想，并將其作為發(fā)展我國基層行政文化的目標。我國的基層行政文化具有明顯的中國特色，不僅是普遍的、正確的，同時還是民族的，這些就決定了我國發(fā)展基層行政文化的根本就是在最大的范圍內確立起共同的行政理想，要牢牢堅持馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論的指導思想，堅持以集體主義為原則、以為人民服務為核心，不斷開展社會主義道德教育，培養(yǎng)人們的愛國精神、服務精神、吃苦精神，使人們都能樹立起正確的世界觀、人生觀和價值觀。

創(chuàng)造健康的社會文化環(huán)境，將其作為發(fā)展我國基層行政文化的重要保障。首先，要加快社會主義市場經濟的發(fā)展，將市場經濟觀念真正貫徹到人們心中，并根據(jù)我國市場經濟發(fā)展的內在要求，為行政組織人員建立起競爭機制與獎勵機制，加大力度來發(fā)展與我國社會主義市場經濟相適應的文化。其次，不斷傳播和弘揚我國先進文化，從各方面加強我國社會主義精神文明的建設，為我國基層行政文化的發(fā)展提供穩(wěn)定良好的社會文化環(huán)境的保障。

綜上可知，在公共管理視角下來發(fā)展我國的基層行政文化具有顯著的現(xiàn)實意義，為我國進行行政文化的改革提供了新的正確方向，對我國行政體制的改革有著積極的影響。只有認真貫徹落實上述措施，才能夠促進我國基層行政文化的健康科學發(fā)展，進而推動社會主義和諧社會的建立。

（作者單位：中共重慶市南岸區(qū)委黨校）

【注釋】

①顏永超：“新公共服務理論視角下我國基層行政文化建設研究”，《東方企業(yè)文化》，2014年第7期，第74頁。

②郎佩娟：“公共管理模式研究”，《政法論壇》，2002年第1期，第143~152頁。

③李曉園：“縣級政府公共服務能力與其影響因素關系研究—基于江西、湖北兩省的調查分析”，《公共管理學報》，2010年第4期。

④唐華陶，劉佳敏：“試論和諧社會視角下基層行政文化的建構”，《工會論壇》（山東省工會管理干部學院學報），2011年第1期，第42~44頁。

⑤陳浩天：“從治理到善治：基層政府治理嬗變的現(xiàn)實圖景與國家整合”，《湖北社會科學》，2011年第11期，第41~44頁。

⑥陳建平：“行政文化研究述評”，《上海行政學院學報》，2008年第3期，第93~104頁。

⑦宋華琳：“基層行政執(zhí)法裁量權研究”，《清華法學》，2009年第3期，第109~119頁。

⑧吉海燕：“從官僚走向服務者：我國基層服務型政府建構的路徑探索—基于街頭官僚理論視角的考察”，《淮海工學院學報》（人文社會科學版），2015年第4期，第16~20頁。

⑨劉鵬：“中國公共行政學：反思背景下的本土化路徑研究”，《中國人民大學學報》，2013年第3期，第98~107頁。

責編 /張蕾