【摘要】伴隨著我國經(jīng)濟規(guī)模的迅速壯大，高耗能、高污染、資源型產(chǎn)業(yè)比重過大的結構性問題日益突出，導致環(huán)境壓力倍增，環(huán)境群體性事件頻發(fā)。要妥善解決環(huán)境風險沖突，必須轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念，完善公眾等利益相關者的參與和監(jiān)督程序，推動環(huán)境風險評估機制的完善，提高公眾環(huán)境保護素質(zhì)，通過“多管齊下”、“標本兼治”的方式，構建一整套環(huán)境風險溝通的有效機制。

【關鍵詞】環(huán)境群體性事件　環(huán)境風險　風險溝通　信息公開

【中圖分類號】D631.43         　　　【文獻標識碼】A

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中國正逐步邁向經(jīng)濟和社會急劇變革的時期，規(guī)模經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)集聚效應是我國未來工業(yè)發(fā)展的主要特點，在這種工業(yè)發(fā)展模式下，人類在創(chuàng)造物質(zhì)財富的同時，也使得社會和環(huán)境的壓力不斷增大。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，近些年，因環(huán)境問題而誘發(fā)的大規(guī)模公眾維權活動已經(jīng)越來越頻繁，如何減少因環(huán)境利用而引發(fā)的社會風險，平息環(huán)境群體性事件，環(huán)境風險溝通機制的構建必不可少。

環(huán)境群體性事件和環(huán)境風險

環(huán)境群體性事件是指由環(huán)境問題所誘發(fā)的，有相應數(shù)量的個體參與并通過非理性方式表達環(huán)境訴求的群體性抗議事件。所謂環(huán)境風險，國內(nèi)學者對其概念有不同的表述，有的學者認為，“環(huán)境風險是由人類社會活動和自然災害引起的，通過環(huán)境介質(zhì)，對整個生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境產(chǎn)生毀損、破壞乃至毀滅性的不良后果發(fā)生的概率”①。有的學者提出：“環(huán)境風險指的是由人為或自然活動造成，產(chǎn)生于人與自然的環(huán)境系統(tǒng)中，并通過環(huán)境的媒介作用，對人與自然的環(huán)境系統(tǒng)構成潛在的威脅，包括這種威脅爆發(fā)的不確定性與可能性的危險狀態(tài)，以及威脅導致的危害后果。”②綜合上述概念，我們可以看出環(huán)境風險主要有以下幾個特征：

第一，環(huán)境風險是人為活動或自然原因造成的，它的產(chǎn)生是隨機的。但是文章所探討的環(huán)境風險多是人為活動造成的。

第二，環(huán)境風險的發(fā)生具有不確定性，我們一般基于風險評估來預測環(huán)境風險，但是在環(huán)境風險評估過程中有很多不確定的因素，如客觀信息量及其準確性不足，評價方法和模型不能較好的反映實際，風險防范措施選擇的復雜性和資源及人類的有限性，等等，正是由于存在這些因素，環(huán)境風險變得難以預測和控制。

第三，環(huán)境風險具有一定的危害性，一旦發(fā)生會對人類健康、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展和整個社會穩(wěn)定造成損壞。

環(huán)境風險溝通：環(huán)境群體性事件化解之道

風險溝通，這個術語是人類進入風險社會之后才開始出現(xiàn)的，最早廣泛用于社會學和公共管理領域。后來伴隨著環(huán)境污染的不斷加重，環(huán)境風險的不斷擴大，人類開始了對環(huán)境風險溝通的研究。美國學者曾把環(huán)境風險溝通定義為群體和機構之間交流環(huán)境信息和意見的一個互動過程。這一過程涉及多種多樣的信息，既包括有關環(huán)境風險性質(zhì)的信息，也包括表達關切看法的信息，或者對環(huán)境風險信息或環(huán)境風險管理的立法和機構安排做出反應的信息。③整個溝通的本質(zhì)就是不同的利益訴求主體不斷地去定義風險、重構風險的過程。

在美國，從20世紀80年代起，環(huán)境風險溝通就開始被用于平息環(huán)境鄰避運動等環(huán)境風險沖突事件（所謂鄰避運動，類似于我國的風險型環(huán)境群體性事件，是指居民或單位因擔心某個建設項目對身體健康、環(huán)境質(zhì)量或資產(chǎn)價值等帶來的負面影響，而采取的集體反對或抗爭行動）。1983年，時任美國環(huán)保署署長的拉克爾肖斯在一次演講中提出：公眾對風險的主觀感知與專家對風險的科學評估之間必然存在差距，因此專家、政府以及相關機構有責任與公眾進行有關風險信息的溝通，以便公眾能夠接受專家對風險的評估以及建立在專家意見基礎之上的政策，④這次演講意味著美國開啟了環(huán)境風險溝通的時代。隨后，美國環(huán)保署通過對風險溝通不斷研究，陸續(xù)推出了《超級基金法》、《緊急規(guī)劃與社區(qū)知情法案》等，1988年，美國環(huán)保署又頒布了《風險溝通的七個基本原則》。通過這些努力，美國鄰避運動發(fā)生的次數(shù)越來越少，形式也逐漸趨于理性和平靜。

從環(huán)境風險溝通出現(xiàn)的背景我們可以看出，風險溝通的主要目的就是通過交流消除利益各方對于風險認識的差異。環(huán)境群體性事件中風險溝通涉及到的主體主要有四類，政府、企業(yè)、公眾、媒體?；?ldquo;公共信托”理論，政府是作為受托人替公眾來保護和管理環(huán)境，在環(huán)境信息公開上承擔主要的責任和義務，因此其在整個環(huán)境風險溝通機制中處于核心和引導的地位。企業(yè)是現(xiàn)代社會導致環(huán)境風險發(fā)生的主要因素，而企業(yè)出于自身的利益，往往不愿意或沒有及時把相關風險信息公布于眾，在這時就需要政府的規(guī)制和引導。公眾有享有適宜自身生存和發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境的法律權利，因此對于任何開發(fā)環(huán)境的行為都有監(jiān)督和獲知相關信息的權利。媒體作為一個“紐帶”和“喉舌”，其主要功能就是傳播信息和輿論監(jiān)督，它可以及時滿足公眾的知情權，緩解政府和公眾信息不對稱的狀況。因此，通過合理的方式在環(huán)境風險利益相關者之間進行溝通和交流，消除隔閡，可以有效降低環(huán)境群體性事件的發(fā)生概率。

風險溝通的運用現(xiàn)狀及其障礙

現(xiàn)狀。從近年多起環(huán)境群體性事件中我們可以看到，在環(huán)境沖突爆發(fā)前后，地方政府和相關企業(yè)也展開了一定的風險溝通工作，但是大多數(shù)溝通仍停留在“單向模式”的階段。大部分公眾的參與權和知情權都沒有得到有效的保障，公眾獲取和項目相關的資料渠道非常有限，很多是通過媒體（報紙或者網(wǎng)絡）獲知，而來自政府或環(huán)保組織的信息微乎其微。即使政府通過發(fā)放傳單或者宣講會的方式向公眾進行告知，也是選取一些“內(nèi)定”的代表，而無法做到所有有利害關系的群眾都可以獲知。這種單向的模式忽視了公眾的參與權，沒有對公眾的疑惑進行一一回應，非但沒有能夠化解民眾對于風險的對抗和恐懼，反而會陷入一種惡性循環(huán)的模式—不完全的信息會增加公眾的疑慮，認為政府有意隱瞞，這種不信任的情緒會愈演愈烈，最終導致無法協(xié)調(diào)的沖突。

以2014年廣東茂名PX事件為例，在2014年以前，我國因為PX項目事件已經(jīng)引發(fā)多起環(huán)境群體性事件，因此，茂名市政府事前對PX項目可能引發(fā)的爭議已經(jīng)有所認識，并試圖做一些工作來消除爭議，但是到了2014年3月30日，仍然爆發(fā)了千人抗議事件。縱觀這件事情的始末，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國雖然現(xiàn)在已經(jīng)認識到了風險溝通的重要性，但是在實際運用中還是存在很多問題。初期，茂名市政府早在多年前就開始醞釀PX項目，2012年10月，國家發(fā)改委同意了茂名市PX項目，并將其列入國家“十二五”規(guī)劃，但是大部分民眾對此并不知情。直到2014年該項目正式辦理相關手續(xù)之前，茂名市政府指示《茂名日報》接連發(fā)表《PX到底有沒有危害》、《PX項目的真相》等20多篇科普文章，但是這種單向性的灌輸式的傳播并沒有起到任何效果，反而激起了民眾的不安。隨后茂名市政府一個失誤的決策更是火上澆油—要求部分民眾簽署承諾書，高壓式的承諾書降低了民眾對于政府的信任，2014年3月28日，茂名市政府又組織了一次PX推廣會，會上官員的不當應對和強硬表現(xiàn)，使茂名失去了最后一次和民眾進行溝通的絕佳良機。屢次溝通無效后，茂名市再次上演了一出PX項目失敗的鬧劇。⑤

實踐表明，我國在預防和應對環(huán)境群體性事件時，政府也試圖通過溝通來緩解矛盾和沖突，但是種種理念和制度的障礙，使得環(huán)境風險溝通在我國的推行步履維艱。

環(huán)境風險溝通在我國適用的障礙。第一，風險溝通在理念上存在一定的障礙。立法者與執(zhí)法者深受官本位思想影響，無論是立法也好，執(zhí)法也好，都是從管理者的身份出發(fā)，而忽視了被管理者的感受。對于環(huán)境風險信息，盡管我國的相關行政部門專門建立了環(huán)境信息收集、分析和發(fā)布機構，但是這些信息大多只為政府進行宏觀決策或數(shù)據(jù)分析的時候使用，很少向社會公眾開放。政府對環(huán)境風險信息的公開也抱有謹慎的態(tài)度，認為一旦向公眾開誠布公，就會誘發(fā)不可控的混亂，而自身也會攬上更多的責任。同時由于我國公眾環(huán)境意識相對比較單薄，也沒有意識到自己的環(huán)境信息獲知權，長此以往，就形成了環(huán)境風險溝通障礙。直到矛盾激化，才讓人有所警醒，但是已經(jīng)造成了社會資源和成本的浪費。綜上所述，陳舊的理念是我國環(huán)境風險溝通機制的最大障礙。

第二，相關立法欠缺，可操作性不強。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國已經(jīng)制定了一些和環(huán)境風險相關的法律法規(guī)，但是直接涉及環(huán)境風險概念、規(guī)定環(huán)境風險溝通制度的法條卻很少。此外和環(huán)境風險相關的法律規(guī)范散布在各個不同的法條中，缺少了對于法律的整合和系統(tǒng)化，規(guī)定也相當原則、粗糙，欠缺法律應當具有的規(guī)范性、程序性和制度性。

環(huán)境風險溝通機制的建構與完善

環(huán)境群體性事件的不斷爆發(fā)，既增加了社會的不穩(wěn)定因素，又降低了政府在民眾心目中的威信。要預防和解決這個問題，應從以下幾個層面入手，搭建合理有效的環(huán)境風險溝通平臺，構建全面完善的環(huán)境風險溝通制度，促進社會、經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

轉(zhuǎn)變風險溝通的理念，確立政府的服務意識和危機意識。風險社會的到來已經(jīng)使政府的執(zhí)政環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，政府必須拋棄之前陳舊的執(zhí)政理念，站在新的視角和高度，積極應對環(huán)境風險所帶來的機遇和挑戰(zhàn)。

第一，敢于、樂于接受公眾的監(jiān)督。通過對法律規(guī)章和相關制度的完善，改變政府高高在上的姿態(tài)，將政府權力置于公眾的監(jiān)督之下，使自覺接受社會公眾和企業(yè)的監(jiān)督成為常態(tài)，增強對政府行為的制約，從而減少因監(jiān)管失效帶來的懶政怠政行為和權力尋租等現(xiàn)象。在環(huán)境風險溝通過程中，要充分實現(xiàn)政府、企業(yè)與公眾三者之間的交流與互動，這樣既保證了公眾對環(huán)境利用的知情權，也增強了公眾對于政府環(huán)境開發(fā)利用決策的理解，從而形成一種良性的循環(huán)。

第二，化被動為主動，拓展多種溝通方式。新媒體時代的到來，對政府而言既是機遇又是挑戰(zhàn)，隨著社交軟件的發(fā)展，維權者憑借互聯(lián)網(wǎng)諸多的技術性優(yōu)勢，通過微信、論壇等新技術工具迅速建立其發(fā)布信息的平臺，從而形成“一呼百應”的效果。政府應順應形勢，既要利用傳統(tǒng)媒體謹慎客觀的優(yōu)勢，又要把握新媒體迅捷靈敏的特點，多多開展“參與式溝通”，具體措施如下：在新的環(huán)境項目規(guī)劃和環(huán)評等各個階段，通過電視和當?shù)刂髁鲌蠹埌l(fā)布相關的消息，及時保證公眾的知情權；同時開建網(wǎng)站，開通熱線電話接納來自群眾的反饋意見；主動在微信上創(chuàng)辦公眾號，在qq上組建群組，利用新的社交媒體具和群眾進行交流；邀請專家舉辦論壇，召開聽證會等方式向公眾進行解疑答惑。⑥

完善相關法律法規(guī)，依法促進環(huán)境風險溝通的規(guī)范化發(fā)展。第一，健全環(huán)境風險溝通的法律法規(guī)體系。主要是通過制定和修訂環(huán)境法律法規(guī)，在《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律中增加和環(huán)境風險相關的條款，切實改變“環(huán)境風險”在環(huán)境法律中的失語現(xiàn)狀⑦。

第二，盡快修訂《環(huán)境影響評價法》，使項目從規(guī)劃到實際運行階段對環(huán)境的影響和分析都能及時的為公眾所知悉，適當延長環(huán)評信息公開時限，進一步明確參與公眾的范圍；此外在立法中明確政府和企業(yè)信息公開的義務，對政府在環(huán)境公眾參與工作中的失職或瀆職行為一律嚴厲問責；提高環(huán)境社會團體的社會地位，給予環(huán)境團體更多參與環(huán)境行政決策的機會。

建立完善的環(huán)境風險溝通平臺，促使政府和利益相關主體進行有效的溝通。首先，完善環(huán)境風險評估機制，堅持風險評估先行、防范化解聯(lián)動。環(huán)境風險信息是綜合性的、復雜的信息，因此我們在進行風險溝通之前，首要的一步就是進行風險評估。風險評估是風險溝通的重要環(huán)節(jié)，在美國和德國都設置有專門的組織對項目或技術后果進行評估，以此預測環(huán)境風險發(fā)生的概率。目前，我國環(huán)境風險評估的工作被分散在不同的管理部門和事業(yè)單位，這也造成了環(huán)境風險評估職能過于分散，可能會導致對同一環(huán)境對象重復評估，多次評估，造成社會資源不必要的浪費。⑧因此，應合并之前分散的風險評估預警等相關職能，成立相應的司局對環(huán)境風險評估工作進行統(tǒng)一管理，實現(xiàn)各級各部門之間成果共享。在環(huán)境風險評估之前，確認和開發(fā)項目相關的利益牽涉者，對評價內(nèi)容進一步擴大化和詳細化，發(fā)布事故概率應用手冊并定期更新。

其次，建立專門的風險交流機構。從政府的角度而言，我們可以效仿食品風險交流機制，各級環(huán)保部門以及環(huán)境有關的行政機關都應設立專門的風險交流處室，并定期開展相關的活動：如向公眾進行環(huán)境問題的科普宣傳；舉辦“校園行”之類的校園宣傳活動；利用各個主題開展系統(tǒng)性的環(huán)境風險交流活動；同時針對社會上頻繁發(fā)生的環(huán)境群體運動對公眾進行專業(yè)的講解，消除公眾的恐慌。從企業(yè)的角度講，也可以效仿西方國家，組織群眾代表監(jiān)督會，設立公眾參觀日，自覺地接受來自于政府和公眾的監(jiān)督。

提高公眾環(huán)境保護素養(yǎng)，增強公眾參與的能力。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境污染已經(jīng)嚴重影響到我國居民的基本生活，公眾的環(huán)境危機意識也逐漸增強，但是由于環(huán)境保護的專業(yè)性，很多人對環(huán)保知之甚少，環(huán)境保護素養(yǎng)不高。因此我們要逐步提高公眾環(huán)境保護素養(yǎng)，增強公眾參與風險溝通的能力。

首先，在我國的中小學教材中大量地普及一些環(huán)保的基本常識，引導孩子自幼養(yǎng)成保護環(huán)境、愛護環(huán)境的意識。其次，政府部門應投入更多的資金去進行環(huán)保宣講工作，在每個城市招募環(huán)保志愿者，定期深入社區(qū)進行科普宣傳。最后，公眾要增強自身的維權意識，在環(huán)境風險溝通過程中對自身權利有一個理性的認識，并主動采用法律手段維護自己的權益。

（作者單位：河南農(nóng)業(yè)大學；本文系河南省教育廳課題“環(huán)境群體性事件中風險溝通機制研究”階段性研究成果，項目編號：2016-qn-254）

【注釋】

①李蔚卿：《環(huán)境評價》，北京：化學工業(yè)出版社，2003年，第143頁。

②程盛通：《環(huán)境災害學引論》，北京：中國環(huán)境科學出版社，2009年，第137頁。

③ional research council: improving risk communication, national academypress, 1989.

④kelshaus,W.D,: Science,Risk, and Public Policy, Science, vol. 221, 1983, pp. 1026-1028.

⑤盧文剛，黃小珍：“群體性事件的政府應急管理—以廣東茂名PX項目事件為例”，《江西社會科學》，2014年第7期。

⑥高原，馬克布扎·葉爾江：“公眾參與環(huán)保，重要的是細節(jié)”，《法治周末》，2015年第4期。

⑦曾繁旭，王宇琦：“新媒體時代的環(huán)境風險、環(huán)境事件和參與式溝通”，《世界環(huán)境》，2014年第1期。

⑧常紀文，焦一多：“還有多少執(zhí)法難題亟待破解”，《環(huán)境經(jīng)濟》，2015年Z7期。

責編 /王坤娜