【摘要】慈善事業(yè)是社會保障體系的重要組成部分，是推動經(jīng)濟社會有序、健康、可持續(xù)發(fā)展的重要力量。2016年3月16日第十二屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國慈善法》，為慈善事業(yè)的發(fā)展提供了法律依據(jù)。在“依法治善”的背景下，文章針對現(xiàn)階段山東省慈善事業(yè)發(fā)展中存在的各種問題，從法律的視角深入解析這些問題產(chǎn)生的原因及其特點，提出相應的完善措施和建議。

【關鍵詞】慈善　慈善事業(yè)　發(fā)展　法律問題

【中圖分類號】D632.1         　　　【文獻標識碼】A

山東省慈善事業(yè)發(fā)展的概況

山東是中華文明的重要發(fā)祥地。山東慈善文化最早的文字記載可追溯至《漢書·地理志》中有關周禮的規(guī)定：“周公始封，太公問‘何以治魯’？周公曰：‘尊尊而親親’”①。“親親”就是父慈子孝、兄友弟悌之類的倫理道德。及至春秋時期儒家“仁愛”、“民本”思想，山東公益慈善的理論及實踐發(fā)展歷經(jīng)幾千年的風雨歷程而曲折向前，從政府廣設糧倉平糶賑災、設置養(yǎng)濟院對鰥寡孤獨殘疾貧民進行慈善救濟，到民間的州縣衛(wèi)所廣設普濟堂進行社會救濟、基督教會創(chuàng)設私人盲啞學校對殘障人員開展教育自助，再到“丁戊奇荒”長達四年的災像年間李金鏞等人發(fā)起設立江廣助賑局②開展義賑抗災的慈善活動，源遠流長的山東慈善事業(yè)不斷創(chuàng)新發(fā)展。

十二五時期，山東省慈善組織接受捐款近80億元，占GDP的比重0.01%，人均捐贈81.24元，資助善款70多億元③。根據(jù)所能查到的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)（山東民政2015統(tǒng)計公報），截至2014年底，山東省共建立經(jīng)常性社會捐助工作站、點和慈善超市2149個，占全國社會救助站、點和慈善超市總量（3.2萬個，其中慈善超市10174個）的6.72%。

根據(jù)北京師范大學中國公益研究院和深圳國際公益學院于2016年3月29日聯(lián)合發(fā)布的“中國慈善進步指數(shù)2015”顯示，在慈善政策的制定實施和慈善事業(yè)的發(fā)展水平等綜合指標的評測下，山東省連續(xù)三年位列全國前十，在慈善事業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境、組織發(fā)展、貢獻影響和社會參與方面，都取得了較大的進步。

山東省慈善組織基本情況。2013年，山東省政府取消了業(yè)務主管部門和登記機關的雙重管理制度，允許其直接登記，極大地促進了慈善組織的發(fā)展。

首先，慈善組織的網(wǎng)絡體系基本建立。截至2015年底，除數(shù)量龐大的草根組織外，山東省各級民政部門登記社會組織達到4.56萬個，占全國總量（60.6萬個）的7.52%，其中公益慈善類社會組織1.17萬個，占全國總數(shù)的26%。其中，省級公益慈善類社會組織99個，市級公益慈善類社會組織3525個，縣級公益慈善類社會組織8079個，涵蓋了災害救助、教育救助、貧困救濟、扶老助困等各個領域。總體來看，山東慈善組織網(wǎng)絡體系覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)（街道），部分地區(qū)覆蓋到了村。

其次，慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構與運行管理制度不斷完善。通過對慈善組織走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分慈善組織在市場化運作以及內(nèi)部治理結(jié)構方面，相比較廣州、深圳等慈善事業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)較為緩慢。但在慈善事業(yè)不斷發(fā)展的背景下，慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構不斷完善，決策機構、執(zhí)行機構與監(jiān)管機構權責不明等問題逐步改善。

最后，社會組織服務機構等配套機構逐步完善。作為省民政廳批準成立的全省性社會組織，山東省社會組織總會于2015年11月28日成立。該機構設置的目的在于統(tǒng)籌全省社會組織資源、探索社會組織建設和發(fā)展的新路徑以及研究社會組織服務平臺建設，為社會組織能力建設與管理工作提供智力支持和理論保障。除此之外，在山東省內(nèi)泰安、青島等地都有政府資助的社會組織孵化基地，為統(tǒng)籌社會力量培養(yǎng)和支持社會組織發(fā)展提供平臺。

慈善事業(yè)從業(yè)人員的情況。根據(jù)課題組的調(diào)研數(shù)據(jù)分析，山東省內(nèi)當前社會組織專職工作人員比重較少，有專業(yè)社會工作或公益慈善知識背景的從業(yè)人員更是少數(shù)。通過對慈善組織從業(yè)人員的年齡進行分析，45～60歲年齡段的人數(shù)占慈善組織從業(yè)人員的絕大多數(shù)，占到57%，且相當多的從業(yè)人員是兼職工作。慈善組織從業(yè)人員普遍存在的一個現(xiàn)象是收入水平較低、慈善事業(yè)專業(yè)化程度不高、人員的流動性不強，職業(yè)高層管理人員欠缺。在當前的制度以及執(zhí)業(yè)背景下，慈善事業(yè)尚未以一個具有較強吸引力的行業(yè)存在，不能很好地吸引和留住人才。特別是在當前階段，山東公益慈善人才的培養(yǎng)機制尚未穩(wěn)健運行，這些都不利于慈善事業(yè)持續(xù)、健康的發(fā)展。

山東省公益慈善事業(yè)參與的狀況。公益慈善事業(yè)的健康發(fā)展，需要自然人、企業(yè)和慈善組織等主體的有效參與。截至2015年末，山東常住人口達到9847.16萬人，登記注冊的志愿者人數(shù)超過400萬人，全年共有63.2萬人次在民政事業(yè)領域提供了154.5萬小時的志愿服務，其中人均志愿服務小時數(shù)0.0157，志愿服務比例0.64%。根據(jù)《山東新聞聯(lián)播》報道，全省居民年度人均消費水平19184元，而全省人均年度捐贈善款和實物的數(shù)額低于100元。

山東省內(nèi)各地市慈善事業(yè)參與現(xiàn)狀的調(diào)研問卷分析結(jié)果顯示，無論是從個人捐贈額度、人均志愿服務小時還是內(nèi)外資企業(yè)參與慈善事業(yè)的比重逐年增大，企業(yè)在社會責任履行過程中以各種方式積極參與慈善事業(yè)，對山東慈善事業(yè)的發(fā)展具有重要作用。

山東省慈善事業(yè)保障與配套措施情況。為促進山東省慈善事業(yè)的進一步健康發(fā)展，除了深入貫徹落實國家有關慈善事業(yè)發(fā)展的法規(guī)、政策外，山東省制定實施了一系列的規(guī)范性文件。此外，山東省政府歷年的《政府工作報告》中都有專門針對社會組織、公益慈善事業(yè)發(fā)展的指導意見和要求。2015年8月，《山東省人民政府關于貫徹落實國發(fā)［2014］61號文件促進慈善事業(yè)發(fā)展的指導意見》以及各地市隨后出臺的執(zhí)行意見中，對于慈善事業(yè)發(fā)展的目標、資源供給、政策支持、慈善行業(yè)自律以及慈善事業(yè)監(jiān)管體系等方面明確了目標要求，指明了具體的思路和方向，為山東省慈善事業(yè)的發(fā)展提供了政策支撐。

根據(jù)《山東省社會信用體系建設規(guī)劃（2015~2020）》，要“建立社會保障領域誠信制度。在救災、救助、養(yǎng)老、社會保險、慈善、彩票等方面，建立全面的誠信制度，為社會保障營造良好的誠信環(huán)境”，“建立社會組織登記管理信息化系統(tǒng)，加強對社會組織的信用監(jiān)管，強化社會組織誠信自律”。由此，以法律的手段，將慈善和慈善相關主體的行為與誠信體系掛鉤，建立長效的監(jiān)督機制及制裁機制，督促慈善事業(yè)在誠實信用原則的基礎上健康發(fā)展。

2013年，山東省人民政府辦公廳《關于印發(fā)政府向社會力量購買服務辦法的通知》，對于政府購買服務提出了明確要求，其中就涉及到政府向公益慈善組織購買社會公共服務的原則和具體制度。

2015年8月，山東省民政廳機關試點以省級財政支持社會組織發(fā)展和購買社會組織公益慈善服務項目成交，這意味著山東省省級財政購買社會服務工作的成功嘗試。

2016年1月，山東省財政廳印發(fā)《山東省政府購買服務管理實施辦法》，就政府購買服務承接主體的條件、內(nèi)容、方式、績效評價、監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容作出評價。這些通知、辦法的出臺，為慈善組織承接政府購買服務活動提供了制度上的依據(jù)，為推動慈善組織的發(fā)展提供了制度上的依據(jù)。

山東省慈善事業(yè)發(fā)展存在的問題及原因分析

民眾現(xiàn)代公益慈善理念的欠缺導致公益慈善尚未以一種文化的形態(tài)，內(nèi)化于民眾的生活中。現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的一個重要標志，是它不再立足于個案救助，而是舉社會之力致力于社會問題的研究與解決之上，而且更關注對社會問題根源的化解。它既可以采取捐款捐物的形式，又可以采取為社會組織、特定的社會群體和領域捐獻時間、精力和智慧等非貨幣的方式?，F(xiàn)代慈善事業(yè)根據(jù)課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有過半數(shù)的被調(diào)查人群選擇從自身能力出發(fā)做慈善，超過36%的被調(diào)查人群選擇在自己經(jīng)濟條件成熟的時候再去做慈善，而超過83%的被調(diào)查者具有參與志愿服務的熱情，但尚未常態(tài)化。根據(jù)費孝通先生的差序格局理論④，大多數(shù)的諸如助學、濟困等傳統(tǒng)的公益慈善活動是由群眾（家庭成員或者鄰里）自愿、自發(fā)的在小范圍的熟人社會中進行，是由父母、宗族內(nèi)的親人向外擴展，及至“眾人”，慈善事業(yè)的開展更多地體現(xiàn)為一種道德層面的互幫互助。而對于那些沒有私人聯(lián)系的受助群體，更多是由國家或者政府推動，公益慈善的理念尚未在普遍意義上內(nèi)化為民眾認可和接受的公益慈善文化。

地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致地區(qū)間慈善事業(yè)發(fā)展總體水平差距較大。十三五期間，山東省慈善事業(yè)發(fā)展整體上不均衡，省會城市及東部沿海地區(qū)相比較西部而言速度更快、社會效果更佳。但另一方面，慈善事業(yè)的發(fā)展又并未完全與經(jīng)濟發(fā)展成正比。山東省慈善事業(yè)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象亦較為明顯。在廣大基層農(nóng)村地區(qū)，慈善事業(yè)發(fā)展的速度及形態(tài)相比城市更為緩慢，慈善事業(yè)還不能作為社會保障的一種有效手段來推動社會問題的解決。

公益慈善人才的制約。人才問題一直是困擾公益行業(yè)的最大短板，是制約公益慈善事業(yè)發(fā)展的瓶頸。根據(jù)課題組調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，山東省內(nèi)超過40%的慈善組織負責人是兼職或者業(yè)余時間做慈善，其公益慈善理念相對陳舊。公益慈善領域欠缺專門的規(guī)范公益慈善領域人員準入與考核評估的具體制度，無法有效地調(diào)動慈善行業(yè)領域從業(yè)人員的工作積極性和創(chuàng)造力。特別是公益慈善領域低薪、不受尊重、非良性流動的就業(yè)環(huán)境導致慈善領域很難吸引有才能的人才，由此導致慈善事業(yè)很難創(chuàng)新發(fā)展。

政策環(huán)境方面，慈善事業(yè)發(fā)展所需的地方性法規(guī)的制定、創(chuàng)新方面相對滯后，特別是創(chuàng)新性的地方慈善政策的出臺較為緩慢，力度較小。在具體的制度設計上，慈善事業(yè)發(fā)展的市場化改革探索較為保守。如慈善組織可否將捐贈款項市場化運營、慈善信托、稅收抵免等制度的探索較為滯后，包括慈善組織、政府相關職能部門在內(nèi)的各類主體缺乏創(chuàng)造性的執(zhí)行與落實相關制度的熱情。在目前部分法律規(guī)范缺乏具體、可操作性的規(guī)定的情況下，法律在慈善事業(yè)發(fā)展中的引導、鼓勵作用很難發(fā)揮。

山東省慈善事業(yè)健康發(fā)展的法律政策建議

《慈善法》構建了慈善行業(yè)整體制度框架，但慈善事業(yè)的健康發(fā)展，還需要各地區(qū)結(jié)合本地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，制定落實相關配套制度、法規(guī)建設的協(xié)調(diào)方可更加有序推進。在新的時代背景下，山東慈善事業(yè)的健康發(fā)展既要立足經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，又要解放思想、開創(chuàng)性地吸收和借鑒國內(nèi)外先進的理念和制度。從法律的角度來考察山東省慈善事業(yè)的發(fā)展，更要嚴格界定、準確區(qū)分法律在慈善事業(yè)發(fā)展不同方面所應該發(fā)揮的作用及角色定位，促進和保障山東慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

以法律的手段促進慈善理念的宣傳與踐行?，F(xiàn)代公益慈善并非公民必須履行的法定義務，卻是公民踐行社會責任、致力于社會建設的重要渠道。如何以法律的形式，結(jié)合山東省慈善事業(yè)開展的多種形式，鼓勵培育和扶持慈善文化，引導公眾更加高效的參與慈善事業(yè)，是公眾慈善意識和創(chuàng)新慈善理念培養(yǎng)的重要方面。特別是要在準確界定慈善事業(yè)發(fā)展相關概念的基礎上，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論宣傳作用，充分發(fā)揮社區(qū)基層組織作為現(xiàn)代慈善事業(yè)的“最后一公里”的作用，其對于慈善文化和理念的傳播至關重要。“社區(qū)公益強調(diào)社區(qū)的自組織、有效參與及志愿行動。發(fā)展社區(qū)公益正是將公益慈善做實的重要手段和方向。”⑤

建立并完善慈善組織登記認定、內(nèi)部治理以及信息公開等制度。《慈善法》沒有明確規(guī)定慈善組織申請登記、變更的具體程序。由此，山東省應該針對山東省社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀，特別是在民辦非企業(yè)單位向社會服務機構轉(zhuǎn)化方面，細化具體程序和條件，為山東省社會服務機構的健康發(fā)展提供明確的法律法規(guī)依據(jù)。在慈善組織的內(nèi)部治理方面，要強調(diào)以法律的手段鼓勵有條件的慈善組織建立并完善權力機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構等內(nèi)部治理結(jié)構，保障慈善組織的規(guī)范化運營。此外，以法定義務的方式要求慈善組織建立規(guī)范的年度報告與信息公開、財務會計制度，明確慈善組織未履行義務以及提供虛假信息的責任追究制度。

促進和保障慈善人才隊伍建設。慈善事業(yè)的發(fā)展亟需加強專業(yè)人才隊伍建設。公益慈善領域需要區(qū)別高端管理人才與普通公益從業(yè)者，建立公益慈善領域暢通的人才流入和流出機制是促進公益慈善有序發(fā)展的最低要求。創(chuàng)新慈善人才培養(yǎng)與引進機制，特別是對于慈善事業(yè)從業(yè)人員要開展培訓，加大投入力度，為公益慈善事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展儲備力量。

加強配套政策和支持措施的建設和完善。慈善事業(yè)的發(fā)展需要金融機構、國家行政機關等的支持和保障。由此，明確法律法規(guī)的具體規(guī)定，保障各職能部門協(xié)調(diào)落實法律、法規(guī)對于各基金會、企業(yè)、個人慈善活動的鼓勵、引導作用提升慈善稅收減免政策的可操作性，保障捐款人向慈善組織捐贈實物、有價證券、股權和知識產(chǎn)權免征權利轉(zhuǎn)讓的相關行政事業(yè)性費用的政策，加強政策執(zhí)行的可操作性和靈活性。

慈善事業(yè)的發(fā)展是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然要求，也是社會保障制度的重要組成部分。從法律的視角對慈善事業(yè)的發(fā)展進行研究，針對慈善事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，有針對性的提出法律應對策略，是依法治國、法治中國建設的內(nèi)在要求。如何在法律的保障下，更好地實踐“政府引導、社會參與、各方協(xié)作”的公益慈善新格局，有序推動公益慈善事業(yè)健康發(fā)展，是一項復雜的課題。課題組成員將密切關注山東慈善事業(yè)發(fā)展的狀況，以期對山東省慈善事業(yè)更好的發(fā)展作出貢獻。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學煙臺研究院法學系，中國農(nóng)業(yè)大學煙臺研究院人文學院；本文系山東省科技廳軟科學研究項目“山東省慈善事業(yè)發(fā)展的法律問題研究”的階段性成果，項目編號：2015RKA06010）

【注釋】

①肖愛樹：《山東歷史文化撮要》，北京：知識產(chǎn)權出版社，2008年，第38頁。

②周秋光，曾桂林：《中國慈善簡史》，北京：人民出版社，2006年，第37頁。

③以上數(shù)據(jù)來自山東省人民政府：《2015年山東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

④費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京：人民出版社，2015年，第30頁。

⑤中山大學中國公益慈善研究院智庫中心主任胡小軍在2015年6月9日“中國慈善論壇廣州峰會”上的發(fā)言。

責編 /王坤娜